论地方高等教育财政投入及其影响因素

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论地方高等教育财政投入及其影响因素

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论地方高等教育财政投入及其影响因素 作者：  时间：2015-12-02

　　　　一、问题的提出

　　目前, 我国的地方普通高校共1514 所, 占全国普通高校总数的93 %, 地方政府的高等教育财政投入也占到国家高等教育总体财政投入的70 %左右。然而, 随着近10 年来的扩招, 地方普通高校经费来源中的财政性经费比例在持续下降, 生均教育经费的投入也停滞不前。财政支持力度不足导致地方高校的经费收入过度依赖学费, 学校的债务负担和居民的学费负担沉重。实际上, 缩减的公共支出已经对地方高校的良性发展和质量提升造成了负面影响。

　　作为地方普通高校财政投入主体, 地方政府对高校的财政投入为何没有跟上扩招的步伐? 是地方高校扩招的速度过快, 还是地方政府没有足够的财力? 表面上看, 1999 -2004 年, 地方普通高校扩招速度的确过快, 在校生数的年增长率超过地方政府的财政收入增长率, 在没有地方财政特殊倾斜的情况下, 生均预算内经费的下降在所难免。然而, 根据历年《中国统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》中的相关数据, 可以发现:从2000 年开始, 地方普通高校预算内经费增速一直处于下降状态, 2004 年之后的预算内拨款增速更是低于地方财政收入的增速。例如, 2003 、2005 和2007 年地方财政收入的增长率分别为15 .7 %、27 .1 %和28 .8 %, 而地方高校预算内经费的增长率只有14 .6 %、15 .9 %和20 .2 %。可以认为, 地方政府对高校的投入并未跟上其自身财力增加的步伐。为什么地方政府对高校的投入会滞后于其财力增幅? 不同的地方政府对于高校的财政投入是否存在差异? 笔者通过对1997 年以来的相关数据和资料进行分析, 尝试对此问题进行回答, 并探究导致地方高校财政支持下降的深层原因。

　　二、地方高等教育财政投演变与区域差异

　　根据地方高等教育财政投入的时间序列数据,可以清晰地发现, 随着地方高校的扩招, 地方普通高校的生均预算内经费和预算内经费占高校总经费的比例明显下滑。如图1 所示, 地方高校的生均预算内经费从2000 年开始就一直处于负增长态势, 到2006 年才止跌回升, 直到2008 年仍未恢复到扩招前的水平。1998 年的生均预算内经费支出为6965元, 按1998 年可比价格折算, 2008 年实际生均预算内财政经费支出为5886 元, 11 年中下降了1079元, 下降幅度为15 %。1998 年以前, 预算内经费占地方普通高校总经费的比例在60 %以上, 2008 年后下降到不足50 %。

　　在总体的下降趋势中, 各个地区的表现有很大的不同。如表1 所示, 从1997 -2008 年, 东部地区生均预算内经费下降幅度最小;其次为西部地区;下降幅度最快的是中部地区, 平均年下降率达到了3 .6 %, 其中2000 年的下降幅度最大。中部地区的这种异常表现, 可能受扩招幅度过大, 财政收入不高,中央转移支付支持较少, 以及毕业生外流过多损害地方投资积极性等多重因素的影响。

　　各地区高等教育财政投入上的差异使得地区间高校财政水平差距迅速拉大。以1997 年的数据为例, 东部地方普通高校生均预算内经费为8840 .6元, 仅比西部地方普通高校生均预算内经费高1681 .1 元, 比中部地区高2408 元。然而到2008年, 东部地方普通高校生均预算内经费为8788 .2元, 比西部地区高出2105 .5 元, 比中部地区高出4523 .5 元。如果以生均预算内经费作为衡量高校财政水平的指标, 目前东部地区高校的财政水平是中部地区的2 倍多。东、中、西地区高校财政水平的拉大反映了各地政府在高校财政投入上的分歧。相对于三类地区而言, 各省份在高等教育财政投入上的分化则更为明显。如果以地方普通高校预算内经费占地方普通高校总经费的比例来衡量地方政府对高等教育的财政支持程度, 以地方普通高校生均经费来衡量高校经费水平, 可以得到一个坐标图(如图2 所示)。其中, 纵轴代表地方政府的高等教育财政支持度, 横轴代表高校生均经费水平, 十字交叉纵线和横线将图分为四个象限, 按顺时针方向依次为第一、二、三、四象限。十字交叉的纵线代表各地区高等教育财政支持度的平均值(48 .3 %), 横线代表各地区高校生均教育经费的平均值(14517 .4元)。

　　根据各省份数据在四个象限的相应分布, 可以将31 个省份分为四种类型。如图2 所示, 第一种类型为”高经费水平、高财政支持度”地区, 处于第一象限, 主要包括北京、上海、天津、广东、宁夏、西藏和青海。这7 个省市特征非常明显。其中, 3 个直辖市和经济强省广东的财政收入非常丰裕, 在高等教育成本分担上, 地方政府当仁不让, 强势介入。其余3个地方均为少数民族或边疆地区, 政府在高等教育成本分担中承担主要责任。第二种类型为”高经费水平、低财政支持度”地区, 处于第二象限, 主要包括江苏、浙江、福建和辽宁。这4 个省份都属于东部地区, 尤其是江苏和浙江, 居民收入较高, 家庭和社会有条件分担更多的高等教育成本。第三种类型为”低经费水平、低财政支持度”的”双低”地区, 处于第三象限, 包括黑龙江、河北、湖南、湖北、陕西、河南、安徽、江西、四川和重庆, 这些地区主要是东部落后省份和中西部人口大省, 地方财政收入较低, 而高等教育需求量较大。第四种类型为”低经费水平、高财政支持度” 的地区, 处于第四象限, 包括内蒙古、新疆、贵州、云南、甘肃、山西、山东、海南、广西、吉林。这些地区一般地处边疆, 经济发展水平不高且高等教育规模也不大。

　　三、地方高等教育财政投入的影响因素分析

　　为了更深入地了解地方高等教育生均预算内经费下降的原因, 以及各地方政府在高等教育财政投入上的显著差异, 应进一步探究影响地方政府高等教育财政投入的因素, 以及这些影响因素的作用机制、条件与效应。

　　1 .地方政府高等教育财政决策的理论框架

　　主流的财政研究文献认为, 在影响我国地方政府财政决策的因素中, 财政分权体制与地方官员晋升的锦标赛制度是两个关键的制度性因素。1994年实施的分税制改革, 强化了中央财政, 削弱了地方财政。然而, 在财力向中央集中的同时, 公共事务责任却大量地下放。其中, 在20 世纪90 年代末的高等教育管理体制改革中, 部属高校大量下放给地方政府, 极大地增加了地方政府的财政负担。在以GDP 增长率为主要考核指标的官员晋升机制下, 经济增长成为地方政府追逐的核心目标。然而, 不同的财政支出项目对地区经济增长的贡献是不一样的。根据政府财政提供的产品和服务大致可分为两类, 一类是生产建设性的, 一类是社会民生性的, 前者可以在短期内促进经济增长;后者可以保持社会稳定和谐, 为经济长期增长提供条件与保障, 但投资收益周期较长。相关的实证研究结果表明, 中国的财政分权以及基于政绩考核下的地方政府间的竞争, 导致地方政府财政支出结构” 重基本建设、轻人力资本投资和公共服务” 。也就是说, 为了促进地区经济增长, 地方政府在分配财政资金时会偏向生产建设类公共项目, 而相对忽视社会民生类公共项目。针对教育财政的实证研究更进一步指出, 由于义务教育的投资收益周期较长, 而且培养的是一般性人力资本, 与地区经济产业结构关系不大, 因此, 地方政府不愿意投资义务教育。

　　然而, 高等教育是否会有所不同呢? 高等教育是一种专业性教育, 培养高级专门人才, 形成专用型人力资本, 与地方的经济和产业需求结构耦合度很高, 而且投资—收益周期较短。一般来说, 大专生需2 -3 年, 本科生需4 年, 硕士研究生需2 -3 年, 博士研究生需3 -5 年即可毕业进入劳动市场, 为区域经济发展作出贡献。从这个角度考虑, 地方政府会不会为了促进经济发展来加强本地区的高等教育投资? 已有的文献对此问题尚未有针对性的理论和实证分析。笔者认为, 由于财政分权和区域经济竞争,地方财政支出结构的短期性和功利性特征鲜明, 在高等教育财政投入决策时, 地方政府会考虑更多的现实因素。也正是这些现实因素导致地方政府投资高等教育的意愿弱化。

　　第一, 本地区产业发展对大学生的需求程度。不同的产业结构对高校毕业生的需求和依赖程度是不同的。对于农业而言, 传统农业基本上不需要大学生, 现代农业尤其是以生物技术为支撑的现代劳动密集型农业则需要大量掌握高科技和经营管理知识的大学生。对于工业和服务业而言, 传统的工业制造部门对大学生的需求量不大, 但工业的研发部门和现代服务业部门对大学生的需求量很大。我国东、中、西部地区的产业结构差距很大, 地区经济发展对大学生的需求程度以及大学生的工资水平也会有很大的不同。这既会影响地方政府投资高等教育的收益率, 又会影响个人投资高等教育的收益率, 从而影响地方政府和个人的高等教育投资意愿。

　　第二, 本地区高等教育财政投资的外溢程度和其他地区对本地区高等教育投资的替代效应。即使大学生对本地区经济发展具有潜在的推动力, 地方政府也未必愿意投资高等教育。原因有两个方面:其一, 如果大部分的高校毕业生(尤其是优秀的毕业生)都流动到其他地方就业, 即存在财政外溢, 那么当地政府投资高等教育的意愿就会大打折扣。其二, 如果当地需求的大学生能够从外地引进, 即存在其他地方高等教育投资对当地的替代效应, 那么当地政府也将失去对高等教育投资的积极性。一般发达地区由于产业构成较高, 对高校毕业生需求量大且工资水平较高, 往往成为吸纳欠发达地区人才的引力中心。

　　第三, 中央转移支付对地方财政支出的替代程度。转移支付是指各级政府之间为解决财政失衡而转移财政资金的活动, 是保障公共产品和服务提供的财政制度。如果中央政府对地方高校, 如通过科研资金、项目资金或学生资助的形式进行财政补助,那么地方政府就可能减少其对高校的财政投入, 以保持地方高校财政资金的整体稳定。此外, 在我国财政分权和行政集权的体制下, 中央转移支付越多,地方政府的代理角色和对上负责的倾向就越显著,这会挫伤地方政府提供地方性公共服务的主体性和积极性。这种现象可称为中央转移支付对地方财政支出的”替代效应”或”挤出效应” 。当存在较高的替代效应时, 中央转移支付越多, 地方对高校的财政投入将越少。

　　第四, 地方居民对财政责任转嫁的可接受程度。高等教育属于准公共产品, 除了财政支持以外, 还可以通过收取学杂费等途径, 让学生及其家庭负担高等教育的成本。学生及其家庭对高等教育成本的负担能力和意愿取决于家庭收入和高等教育的收益率。已有的研究证实, 经济发展水平和教育财政支出存在负相关关系。由此推论, 在其他情况相同时, 人均收入较高的发达地区, 地方政府可使学杂费水平提升至较高水平, 从而将大量的高校财政负担转嫁给居民;相反, 人均收入较低的欠发达地区, 地方政府通过提高学杂费转嫁高校财政负担的空间则很小。

　　除了上述四个因素影响地方政府投资高等教育的主观意愿外, 还有一些客观因素将影响地方政府的高等教育财政支出, 如地方政府的可支配财力、地方高等教育规模等。高等教育刚性财政支出的主要构成是教师工资, 地方高等教育规模将直接决定一些刚性财政支出的大小。

　　2 .影响地方普通高校财政投入因素的实证检验

　　基于上述分析, 笔者构建出相应的计量模型, 对影响地方政府高等教育财政投入的因素进行实证检验。具体计量模型如下:Rit =α0 +β1 ·PGit +β2 ·PG2it +β3 ·DF it +β4·MGit +β5 · TF it +γ·X it +εit上述计量模型中i 表示具体省份, t 表示具体年份, εit 为模型的误差项。被解释变量(Rit)是第i 省第t 年的地方普通高校预算内教育经费支出占地方普通高校教育经费支出的比例, 所选数据来自历年的《中国教育经费统计年鉴》。选取的解释变量分别为:(1)地区的经济水平(PGit ), 可以反映居民的收入水平, 并间接反映地方政府的财政收入水平, 以人均GDP 为指标, 这一指标可根据历年的《中国统计年鉴》数据计算得出。(2)财政分权度(DF it ), 反映地方政府的可支配财力和财政决策空间, 以本地区财政收入占国家总体财政收入的比重作为指标, 地方财政收入和国家总体财政收入数据均来源于历年的《中国财政年鉴》。这里以财政收入而不是以财政支出数据来衡量, 主要是考虑我国地方政府的财政收入和支出之间差距很大 , 这差距主要由中央财政的转移支付来弥补, 中央政府对地方政府的财政转移支付占国家整体财政支出将近1/3 的比例, 而且各个地方政府对这部分资金的规模和用途很难控制, 一般不被地方政府视为可支配财力。(3)地区人口迁移规模(MGit), 包括人口流出规模和流入规模, 反映教育财政投资的外溢程度和可替代程度, 这里以地区人口的迁入率和迁出率为代理指标, 其数据来源于历年的《中华人民共和国全国分县市人口统计资料》。(4)财政转移支付规模(TF it ), 具体以中央财政转移支付占本地区的财政收入的比例为指标, 每个地区的财政转移支付数额包括中央财政对本地区计划单列市的转移支付, 相关数据来源于历年《地方财政统计资料》。在考察以上因素作用的基础上, 依次加入控制变量来检验理论观点和估计结果的稳健性。逐步加入的变量向量(X it )包括:(5)财政分权度与人口迁出率的交互项, 反映财政分权与财政外溢可能的交互效应, 具体计算该指标的数据来源与DF it 和MGit 相同。(6)地区高等教育规模, 反映地方高等教育财政的刚性需求大小, 以每10 万人口高校教师数量作为指标, 回归时取对数。该指标的数据通过计算得到, 其中的地区人口数据来源于历年的《中国人口统计年鉴》, 地区高校教师数量来源于历年的《中国教育统计年鉴》。(7)就业人口的产业分布, 反映地区产业结构水平及对高校毕业生的潜在需求度, 以非农业人口占地区总人口的比重为代理指标, 其数据来源于历年的《中国统计年鉴》。

　　为了保持各个指标数据的完整性和数据结构的平稳性, 笔者整理出1998 —2006 年间我国31 个省份相关指标的平衡面板数据(Balanced Panel Data)。由于在基础模型中一次加入三个控制变量, 所以笔者共估计了四个面板数据模型。估计过程中,究竟是选择固定效应(Fixed Effect s)模型还是选择随机效应(Random Ef fect s)模型, 主要依据豪斯曼检验(Hausman Test)的结果来判断。根据计量经济学常用的标准, 当豪斯曼检验在0 .1 的显著性水平上显著时, 将更加信赖并报告固定效应模型的估计结果, 反之, 则更加信赖随机效应模型的估计结果。根据模型的估计结果, 可以发现:

　　第一, 在估计的四个模型中, 人均GDP 项的系数均为负值, 人均GDP 的平方项的系数均为正值, 而且在统计学意义上都显著。这说明, 地方政府的高等教育财政支出比例是一个U 型结构。这与上文理论分析的结论一致。在控制其他因素之后, 当地方经济发展水平很低时, 居民对学费的负担能力也很低, 高校资金只能依靠财政投入。随着经济的进一步发展, 居民收入水平的提高, 政府会将更多的高校经费负担转嫁给居民。但是, 当经济高度发达之后, 地方财力充裕, 也有更大的财力来支持地方高等教育发展。

　　第二, 在估计的四个模型中, 人口迁出率的系数均为负值。人口迁出变量对地方高等教育财政支出占本地区高教总经费的比例有负面影响, 即人口流出比率越高, 地方政府在高等教育经费中承担的比例越低。在第一个模型中, 仅控制了经济水平、财政分权度、流入人口和转移支付变量, 在随后的三个模型中, 依次加入财政分权度与流出人口比例的交互项、每10 万人高校教师数量和非农业人口占总人口的比例。结果证实, 除了模型一外, 其余三个模型在统计学意义上均显著。这个结果与理论预测相一致, 说明财政外溢将导致地方高等教育经费中财政资金比例减少, 高等教育经费负担将不可避免地转移到社会和受教育者个人身上。

　　第三, 财政分权和人口迁出率的交互项系数为正, 但只有在模型三中呈现显著。一个可能的解释是, 虽然人口迁移出去对地方政府的高等教育财政支出比例有负面影响, 但是由于高校毕业生对经济发展可能有显著作用, 为了能够留下足够的人才供地方使用, 地方政府就不得不进行投资, 以满足地方政府的人才需求。在模型四中, 当控制了就业人口的产业分布变量后, 该交互项的系数则在统计学意义上变得不显著。

　　第四, 一个有趣的结果是, 在模型三和模型四的估计结果中, 财政转移支付对地方高等教育财政性支出比例的影响为负值, 且都在0 .01 的显著性水平上具有统计学意义。这个估计结果表明, 中央政府的转移支付具有一定的负面激励作用, 或者说具有”挤出效应” 。这是分税制改革后地方政府行为模式变化的一个重要特征, 即中央财政转移支付越多, 地方政府代理中央完成公共事务的意识就越强, 对上负责的关系就越明显, 而对下(居民)负责的关系就越淡漠。在这种情况下, 地方政府一方面会大力发展高等教育, 以干出政绩博取上级的政治信任, 另一方面会更多地将发展高等教育的经费负担转嫁给居民。

　　第五, 在模型四中, 非农业人口的比重系数为负值, 且在0 .1 的显著性水平上具有统计学意义, 说明非农业人口比重越大, 地方政府对高等教育的财政支持度越低。目前我国的高校毕业生主要就业于现代工业和服务业领域, 非农业人口的就业比重增大,说明该地区对高校毕业生的潜在需求量增大, 从而也使得居民对高等教育的投资需求增大。在这种情况下, 居民有分担更多高等教育成本的意愿, 政府也有转嫁更多高等教育财政责任的空间。

　　四、结论与政策建议

　　上述影响地方政府高等教育财政投入因素的理论和实证分析结果, 可以在一定程度上解释地方政府对高校的财政收入总体上为何下降, 以及各地区政府的高等教育财政偏好为何有显著的不同。

　　首先, 我国各省份都面临着因人口迁移而导致的教育财政投资外溢现象, 尤其是当外流人口多为受教育程度较高的群体时, 高等教育的财政投资外溢程度会更高。2006 年, 中部各省份人口迁出率的均值为14 .05 %, 西部各省份的人口迁出率的均值为17 .94 %, 均高于东部各省份的均值11 .06 %。中西部的人口大省, 高校扩招规模最大, 人口迁出率又较高, 地方政府面临的财政外溢现象最为显著, 因此这些地方会普遍降低财政对高校的支持度。

　　其次, 我国较为富裕的地区(尤其是江苏、浙江等地), 由于居民收入较高, 毕业生就业机会较多, 政府通过提高学费的方式转嫁高校财政责任的空间较大, 因此这些地方的高校生均经费水平虽然较高, 但财政支持度却很低。

　　最后, 中央对地方的转移支付越多, 地方对高校的财政支持度会越低, 也就是说, 中央的财政转移支付”挤出效应”明显。我国的财政转移支付总体上偏向经济发达地区, 均等化效果较差, 财政转移支付的限制条件较多, 代理性质明显, 客观上也损伤了地方财政支持高校、降低居民负担的积极性。总体来讲, 在我国财政分权和行政集权的体制下, 存在着中央政府和地方政府的博弈, 以及地方政府之间的激烈竞争, 地方政府对高校财政投入的积极性受到多重因素的限制, 而且有将高校财政责任向居民和社会转嫁的系统性倾向。因此, 在我国经济飞速发展和地方财力迅速提升时期, 我国地方高校的生均预算内经费却一直徘徊不前, 甚至在招生规模趋于稳定时, 生均预算内经费仍低于1998 年的水平。

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010 —2020 年)》明确提出, 提高质量是高等教育发展的核心任务, 是建设高等教育强国的基本要求。然而, 正如英国学者尼古拉斯· 巴尔所指出, 对于高等教育发展的三个目标:更多的数量、更高的质量和节俭的公共支出, 似乎如鱼与熊掌, 不可兼得。由于学龄人口的下降, 未来地方高校招生数量的增速将会趋缓, 一些地方甚至会出现下降。在学费暂时稳定的政策下, 地方高校的学费收入增长余地有限, 未来的经费收入的增长空间将主要依赖于财政投入的增加。只有政府承担起应有的高等教育财政责任, 提高对地方高校的财政支持力度, 高等教育才能在规模不断扩张的同时, 不因经费的匮乏而影响质量。对此, 笔者认为应从以下五个方面进行制度和政策调整。

　　第一, 在中央和地方财政收入分配格局不变的情况下, 应对高等教育财政支出责任进行重新分配,加大中央的财政责任, 尤其是中央政府对中西部地区高等教育发展的财政责任。

　　第二, 建立中央财政对地方财政的高等教育转移支付制度, 以毕业生流出数量为标的, 对毕业生流出地区进行财政补偿。补偿额度应随中央财政收入的增长而逐步提高。

　　第三, 在地方官员的政绩考核中, 淡化短期性、功利性极强的经济增长指标, 强化文、教、卫、社等社会民生类公共服务质量指标, 激励地方政府切实提高其对高校的财政支持力度, 使地方高校财政拨款的增幅与地方财政收入相一致。

　　第四, 改革高等教育财政决策体制, 逐步建立起更加民主、科学和规范的教育财政决策制度, 有效限制地方政府将高等教育财政责任向居民转嫁。这也是我国教育财政制度改革应长期坚持的方向。

　　第五, 除了在财政和行政体制上进行改革和制度创新之外, 高校自身也要增强为区域经济发展服务的意识, 积极在专业设置、人才培养和科学研究等方面加强与地方政府的联系, 提高地方高校对区域经济转型和升级的贡献度, 以争取地方政府更多的财政支持。

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