发达国家应对农业面源污染的经济管理措施

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世棼 曼业 ＷｏｄＡ ６ｕｕ ｒ 　ｇ ｃｉ　 ｌ ｔ

农 业 面源 污 染 是 环 境 问 题 中 一 个 具 有 很 大 挑 战 性 的 难　

离标 准 的 每单 位 的惩 罚 或 奖 励 ．二 是 独 立 于 偏 离 量 的总 的 　 惩 罚 和 奖 励　

每 个 污 染 者 的 责 任 取 决 于 该 地 区 的 污 染 总　 量 ．而不 仅仅 是他 自己 的 排 放 水 平 ．因 为 管 理 者 无 法 有 效　 地 了 解 所 有 这 些 排 污 者 的 个 人 排 放 量 。在 具 体 操 作 上 ．政　 策措施大 体上由对基于 可测量 到的排放部 分征收排 污税 ． 　 和 对 与社 会 期 望 的 最优 排 放 量 出 现 的 偏 离 部 分 征 收 环 境 浓　

题 ．甚至在发达 国家 ．与点源污染控制 的政策措施 研　
旧比 ． 面 源 污 染 问 题 研 究 还 是 相 当 有 限 和 薄 弱 的　 Ｃ Ｄ． １９ ） ９ １ 。这 是 因 为 面源 污染 具 有 分 散 性 、隐 蔽 性 、 　 性 、不 易 监测 、难 以 量 化 等 特 征 ，使 得 对 其 研 究 和 管　 有 较 大 的 难度 。 目前 ．发 达 国家 在 应 对 农 业 面 源 污 染　

究 和 实践 方 面都 取 得 了 很 大 进 步 ．这 对 中 国加 强 防 治　
面源 污染 很 有 借 鉴 意 义 。 　
一

度税两部分组成　 相应地 。税率也分为两种 。环境浓度税　
是 有 差 别 待 遇 的 ．管理 者 对 排 放 的 町观 测 部 分 越 高 ．污 染　

．

防治农业面汪污 舔的　

者支付的环境 浓度税率 就越低　 为提高对 污染者排放 的可　
观 测 性 ．环 保 机构 可投 资 于 污 染 监控 设 备 ．投 资 的 成本 来　
源 于 可 观 测 性 提 高 产 生 的 收 益　 这 一 系 统 的优 点 是 不 需 要　 对 单个 污 染 个 体 连 续 监 测 ．而 只 需 对 总 体 环 境 浓 度 有 一 个　 准 确 把 握　 ２ 对污染性生产投入统一征税 ． 上 面提 到 的这 一 系 统　

经矫拳研究　
从 经 济 学 角度 讲 ．面 源 污 染 并 非 意 味 着不 能识 ｊ 污 染　 ｊ ０

而是政府的监 测和管理的信息成本过 高　 面源问题 的　

在于 ： 信息不对称 。指大量污染个体 的存在 使得管 ① 　
牛 得 污 染 者 个 体 的 信 息 以及 污 染 者 之 间获 得信 息存 在　 获

的 缺 点 足 制 定 合 适 的 税 收 或 补 贴 水 平 在 信 息 获 取 上 有 困　
难 ．以 及 介 绍 和 执 行 环 境 浓 度 税 有 困 难 ． 因为 污 染 者 是 否　

隹 　② 高度不确定性 ，指在不确定 的时 间内 ，通 过不确　

勺 途径排放不确定数量的污染物质。③随机性。指大多 　
源 问 题 都 涉 及 随机 变 量 或 生 产 中 的 随 机 影 响　 例 如 ， 　

接受这一税率是很值得怀疑 的．主要是他们 的支付将强 烈　
地 依 赖 于 其 他 污 染 个 体 的行 为　 该 税 率 越 高 ．反对 的 可 能　
性 越 强 烈 ．同 时 还 可能 导 致 歧视 倾 向 　 控 制 污 染 者 污 染 性 生 产 投 入 （ 如化 肥 、农 药 ）是 一　 例 种 间 接 防 治 面 源 污 染 的 措 施　 因为 无 法 精 确 地 监 测 到排 放　 量 ．执 行 不 同 的 税 收 和 数 晕 标 准 足 很 困难 的 ．于是 采 用 统　
一

生产会受到天气等 自然变量 的影 响。④ 道德风险和逆　
主 ．指多个污染者的存在暗 含着他们 之间存在 “ 便　 择 搭
、

道 德 风 险 和 逆 向选 择 的 问题 ， 多 个 污 染 者 的 交　 提　

ｒ 源 污 染 管 制 问题 的难 度 。 面 　 对 于 农 业 面 源 污 染 控 制 的 政 策 、措 施 的研 究 主 要 集 中 　 ！ 个方 面 ．一是 运 用 激 励 机 制 去 影 响产 生 面 源 污 染 的 农　 Ｅ 投 入 ，例 如 化肥 和 农 药 的 投 入 ；二 是 利 用 税 收 或 补　 产

的 税 收 和 数 量 标 准 被 许 多 经 济 学 家 提 议 并 认 可 。对 于 生　

产 叶使 用 化 肥　 农 药 这 些 具 有 负 外 部 性 的 投 入 征 收 统 一 的　 １

氮税 、磷税等 ；对购买污染控制 ｉ 、施 用有 机肥 等具 有　 殳备 正外部性 的投入实施补贴　 经验研究表 明，氮税 、磷税 等　
可 以 使 … 些 作 物 退 出 生 产 或 导 致 农 民从 氮 肥 、磷 肥 大量 使　 用 的 作 物 转 向 少 量 使 用 的作 物 ． 一 系统 的 优 点是 可 以 节　 ．这 约 监 测 和 管 理 费 用 ．因 为 它 属 于 事 前 控 制 ．但 对 于农 户 和　 食业 的 反 应在 实施 之 前要 认 真 考虑　 ３ 面 源 “ 标 赛 ” 排 序 法　 向源 “ 标 赛 ” 排 序 法　 ． 锦 锦 （ Ｏ ） 的 思 路 是 为 了避 免 采 取 减 污 管 理 措 施 的 成 员 和 不　 Ｒ Ｔ

ｒ 影 响 面 源 污 染浓 度　 具 体 来 说 ．有 代 表 性 的 研究 思　 Ｌ 制 口 型 主 要 有 以 下 ３种 ： 模 　
１环 境浓度费 ． 环 境 浓 度 费 的设 立 是 为减 少 信 息不 对　 ｝ 的道 德 风 险 和 逆 选 择 问题 ．它 是 基 于一 个 地 区某 一　 来 亏 物 浓 度 的 收 费 制 度　 该 制 度 首先 设 定 某 种 污 染 物　 染 如 化 肥 或 农 药 ） 的 水 平 ．对 超 过 的 地　 予 以 惩 罚 ． 对　

葶 的地 区予 以 奖励 。 环 境 浓 度 费 包 括 ２个 部 分 ．一是 偏　
３ 　 ８，

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世謦 童业 Ｗ ｒ　ｇｃｔｅ ０ｄ ｎｕｕ　 ｌＡ Ｉｒ
遵 从 的成 员 一 样 受 处 罚 的 可 能 性 而 开 发 的 一 种 基 于 比赛 排　 序 的 方 法　 这 是 介 于 环 境 税 和 随 机 惩 罚 制 之 间 的 中 间 途　 径　 原 理 是 ，获 得 排 序 信 息要 比基 数 信 息 容 易 得 多　 管 理　
者 需 要监 测 整 个 地 区 的地 下 水 污 染 。根 据 减 污 努 力和 投 人　

２０． 总３５ ０６ （ ２） ５ 　

环境 保 护 和立 法 上 ． 实行 政 策 支 持 、立 法 配 套 和部 门 管理　

的做法 。①政策支持 。如对环保型农户建设 ，实行硬 件补　 贴和无 息贷 款支持 以及税 收 减免等 优 惠政策 ：② 立法 配　
套 。 如 针 对 农 业 的 法 律 法 规 有 《 物 、农 业 、农 村 基 本　 食

情 况 对 农 场 排 序 。 如 果 整 个 地 区 的 环 境 浓 度 超 过 了 理 想　
值 ．那 么就 惩 罚 一 个 或 多 个 排 名 最 后 的 农 场 。相 反 。如 果　 环 境 浓 度低 于理 想 值 ．就 奖 励 排 名 最 前 的农 场 。这 就 是 面　

法 》 《 持 续 农 业 法 》 《 肥 品 质 管 理 法 》 《 品废　 、 可 、 堆 、 食 弃 物循 环 利 用 法 》 等 ４部 ，从 总 法 到 具 体 单 项 法 规 ，从 农　
业 生 产 投 入 品到 食 品加 工 和 饮 食 业 等 各 个 环 节法 律法 规 配　

源锦标 赛．奖惩都依赖于农场的相对名次 ．而不是污染排　 放的绝对值 。这个方法的缺点是用于排名的信息足不完全　
的 ．可 能会 产 生 不 正 确 的排 名　

套 。尽可能减 少法律法规 “ 区” ③ 部 门管 理 ，实 行一 肓 ； 　
家 为 主 ．多 家 配 合 的 系 列 化 管 理 ． 日本 农 林 水产 省 从 农 田　

水 利 摹 本建 设 。到 山 林 绿 化 。从 农 业 生 产 必 需 的 投 入 品 。 　 到 农产 品质 量 安 全 和食 品 废 弃 物 循 环 利 用 等 ．实 行 一 家管　
理 为 主 ，其 他部 门给 予 配 合 。责 权 明确 ，管 理 效 果 好 。 　

：．冀达一毫应对面汪污染的　 政 簟和实茂描奠　
以法 律 、法 规 为 基 础 ．近 年 来 发 达 国家 对 保 护 农 村 环　 境 ．尤 其 是 防治 农 村 和 农 业　 源 污 染 采 取 了 多种 形 式 的经　

针 对农 业 面 源污 染 ． 日本 政 府 还 相 继 出 台过 《 药 取　 农
缔 法 》　 《 、 士壤 污 染 防 止 法 》 等 法 律 法 规 ，各 大 城 市 郊 区　 和 农 村 相 继 开 始 开 展 有 机 农 业 活 动　 １７ 年 日本 成 立 了　 ９１ 全 国 有 机农 业 研 究 会 ．提 出 了 “ 止 环 境 遭 受 破 坏 ，维 持　 防 培 育 土 壤地 力 ” 的 口号 ．广 泛 发 动 农 民生 产 更 多 更 好 的健　 康 、绿 色 农 产 品　 ３ 欧 盟 应 对 面 源 污 染 的 政 策 和 实践 措 施　 在 欧共 体 时　 ．

济 、管理研究和实践 。大致可分 为 ３种类型 ：①命令控制　
型 政 策 措施 ．采 用 直 接 管 制 加 上 严 格 的监 督 和 执 法 。作 为　 农 业 污 染控 制 和 废 弃 物 管 理 的 主 要 方 式　 该 方 式 的运 用 主　

要依靠政府 颁布相应 的标准 、许 可 、执照 以及对 士地 、水　

等 资源使用的控制来实施 ．带有一定 的强制性　 ②经济或　
市场 型 政 策 措施 ．优 势 在 于增 加 微 观 主 体 控 制 污染 行 为 的　 灵 活 性 、效 率及 成 本 效 益　 通 过 激 励 措 施 加 强 对 污 染 者 经　 济 上 的 利 益 驱 动来 达 到 控 制 污 染 的 目的 ．有 利 于 污 染 者 采　

期 ．第 一个 明 确 指 出 面 源 污 染 的 官 方 文 件 是 １８ ９ ９年 欧 盟　
委 员 会 提 出 的 一 个 直 接 建 议 ．提 出水 质 问题 是 由农 田 与城　 市 硝 酸 盐 的 释 放 引起 的　 近 年 来 面 源 污 染 研 究 的基 本 内容　

主要集中于农田管理 、滨 岸流域管理 、畜禽废物 管理 、农　
药 化 肥 管 理 等 。涉 及 环 境 化 学 、环 境 地 学 、水 文 学 、农 业　
经 济 、土 地 学 、农学 、生 物学 等 多种 学 科 。 　 欧 盟 形 成 以 来 ．不 断 在 政 策 中增 加 支 持 农 村 发 展 的 内 　 容 。致 力 于 改善 农 业 环境 ，促 进 农 业 持 续 发 展 ．并 将 农 业　

取适合自己情况的污染控制方法。③综合发展的政策措　
施 ．从 研 究 布局 农 村 可持 续 发 展 战 略 的 高度 出发 ．关 注整　 个 农 村 大环 境 的 综 合 保 护 与 治理 ，挖 掘农 村 的 生 态 服 务 、 　

景 观 服 务 和 文化 服 务 等 多 功 能 价值　
１ 美 国应对 面源 污 染 的政 策和 实践 措施 ． 在美 国 ． 　 １７ ９ ２年联 邦 水 污 染 控 制 法 （ ＷＰ Ａ） 首 次 明 确 提 出 控 制　 Ｆ Ｃ 面源 污 染 ．倡 导 以 土地 利 用 方 式 合 理 化 为 基 础 的 “ 佳 管　 最

政 策 与 欧 盟 的 总 政 策 结 合 在 一 起 发 展 农 村 地 区 ．确 保 其 社　
会 和 经 济 的 生 命 力 １９ 　 ９ ２年 ６月 ，欧 盟 部 长 会 议 正 式 采　

纳 了共 同 农 业 政 策　 这 些 措 施 都 有 利 于 改善 农 村 环 境 ．防　
止 农 业 面 源 污 染 ．为 农 民提 供 了一 些新 的 机 遇 。 例 如 ，共　 同农 业 政 策 巾支 持 的 农 业 和 七 地 利 用 的 有 关 措 施 ．包 括 环　

理 实践 ” （ ＭＰ ）　 《 　 Ｂ ｓ 。 联邦杀虫剂控 制法》针对管制 杀虫　 剂使用 ，禁止使用 Ｄ Ｔ等有毒化学 品。１７ Ｄ ９ ７年的清洁水法　
（ ＷＡ）进一 步 强 调 面源 污染 控 制 的重 要 性 ．在 其 修 正 案 中　 Ｃ
提 出了 “ 村 洁水 计 划 ” 农 ．规 定对 面源 污 染 自愿 采 取 防 制措　

境 保 护 措 施 的 引进 、农 业 用 地 中的 造 林 项 目和农 民 早 期 退　
休 计 划 等　 １９ ９ ３年 欧 盟 出 台 了 结 构 政 策 的 环 境 标 准　 １９ ９ ９年 正 式 批 准 的 “Ｏ ｏ年 议 程 ” ２ｏ ．更 把 对 农 民 的 直 接 支　 付 与 环 保 标 准 的 贯 彻 情 况 挂 起 钩 来 ．同 时 大 幅 度 增 加 了用　 于环保 措 施 的资 金　 存 化肥 和农 药 的管 理上 ．一些 欧 盟 国家　 根 据农 药 和 化肥 的毒 性 、用 量 和 使用 方 法对 生 态环 境 和公 众　 健 康可 能 造成 的危 害 ．加强 管 理 并建 立 严格 的 登记 制度 。 　 同时 ． 欧 盟 关 注 整 个 农 村 大 环 境 的 综 合 保 护 与 治 理 ， 　 挖 掘 农村 多功 能 价 值的 乡村 发 展 政 策非 常值 得 借 鉴 。它 的措　

施 者 。政府 将 分担 一部 分 费用 ； 自愿 采 取其 他措 施 的 。政府　

给予减免税额等。１８ 的水质法案 （ Ａ ９ ７年 ＷＱ ）则 明确要求　
各 州对 面源污染进 行系统 的识 别和管理 ．并 给予 资金支持　
美 国有 针对 化肥 的法 律 和 法规 ．规 定 了 生产 、销 售 化　 肥 的注 册 登 记 、许 可 制 度　 “ 记 ”是 指 化 肥 生 产 者或 销　 登 售 者 就 自己 生产 、销 售 的 化肥 的 品 牌 、等级 、养 分 含 量 等　 事 项 向州 政 府 主 管机 关 登 记 ． “ 可 ” 是对 生产 混 配 化肥　 　 ． 许 的生 产 者 所 做 的 要求　 混 配化 肥 生 产 者在 生 产 之 前 ．应 当　

施主要有 ：①结构性基金项 目帮助结构性调整 ；②利用共同 　
农 业 政策 的 一些 措施 帮 助农 民适 应 市场 的变 化 和创 造 新 的经　

向主管 机关申请许可 ．以便 主管机关 掌握生产者 的情况 。 　 为了保证化肥质最 ．美 国各卅 都确立 了化肥 的抽样检 验制　 ｌ
度 ．对 化 肥 检验　 具 、检 验 人 员 、检验 方 法 以及 检验 管理　 人 员 等 方 面 的要 求 均 有 详 细 规 定 ．并依 据化 肥法 建 立 起 精　

济收人来源；③造林和环境保护的有关政策措施； ④农业、 　
林业和乡村发展研究 ；⑤农业再生资源的保护和利用。乡村　
发展政策的主要 目的是维护 乡村的生命力．提高农业竞争性　
和发 展农 村 经 济的 多样 性　 在 服 务方 面 ，优 先 考虑 有 利 于环　 境 保 护 以及 各种 培 训 服务　 如今 ．欧盟 关 于 乡村 发展 的 措施　
一

干 、高 效 的 检 验 官 队 伍 。 　
２ ．日本 应 对 面 源 污 染 的政 策和 措 施 实 践 Ｌ本 在 农 村　 １

３ 　 ９—

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２ ６ ｆ ２） ０ ． 总３ 　 ０５ ５

世棼 囊业 Ｗ ｒ　ｇｃｔｅ ｏｄ ｒｕｕ 　 ｌＡ ｉｌｒ
农 村 的 多 元 化价 值 ．保 护 好 农 田 、水 系 、森 林 、湿 地 这 些　

已经 扩展到 鼓励发展 乡村旅 游业 和工艺 品投 资 、村 落改造 、乡 　 村 遗产保 护和保 存 、环境保 护 、乡村保 护 和景观恢 复等 方面 。 　

资 源 。逐 步 进行 生态 修 复 。 　
２ 大 力 发 展 有 机 农 业　 有 机 农 业 足 遏 制 农业 面 源 污 染　 ． 和 形 成 农 业 可 持 续 发 展 的 最 基 本 而 有 效 的 方 法 之 一 ．它 强　

三 ．启示相■鉴　
与 国外 的面 源 污 染 相 比 ．中 国 的 面 源 污 染 问题 具 有 很　 大 的 特殊 性　 这 种 特 殊 性 是 和 中 国城 市 化 过 程 中农 村 发 展　 战 略 、规 划 和政 策 管 理 等 层 面 的很 多 不 合 理 性 分 不 开 的 。 　

ｉ 不 使 用 化 学 肥 料 和 农 药 的纯 有 机 栽 培 ．合 理 利 用 和 维 护　 睹 ４

资源与环境 的同时实行农村体制 改革和技术革新 ．促进农　
业 和 农 村 的全 回发 展　 其 核 心 是 建 立 和 恢 复 农 业 生 态 系 统　

而 这 些 问 题 也 恰 恰 反 映 了 中 国 农 村 的 经 济 制 度 和 管 理 体　
制　 传 统 的生 产 方 式 和 生 活 方 式 中还 依 然 存 在某 些 制 度 缺　 陷 ．同 时也 和 中 国 固化 的 城 乡 二 元 结 构 、城 市 化 问 题 以 及　 以 大量 消耗 资源 和粗 放 经 营 为 特 征 的传 统 发 展 模 式 有 着 密　

的 生 物 多样 性 和 良性 循 环 ． 以维 持 农 业 的 可 持 续 发 展　 发　
展 有 机 农 业 ．可 以在 很 大程 度 上消 纳 禽 畜 饲 养 场 产 生 的 各　 二 种 粪便 ．有 效遏 制 养殖 业 丽源 ｔ 染 ．减 轻 农业 长期 以来滥 施　 弓

农 药 千 过度 使用 化 肥 而造 成 的水 源 和土 壤 污染 和地 力 衰竭　 ¨
３ 出 台 防 治面 源污 染 的专 项 法　 对 于 化 肥 和 农 药 ．通　 ．

切 关 系 ．而 这些 特点 也 表 明 了 中 国 的农 村 和 农 业 面 源 污 染　
问 题 的 复 杂 性 和 艰 巨性　

过 等项 法 着 重控 制 生 产 、注 册 登 记 、销 售 和施 用 等 环 节 。 　
在 生 产 环 节 ．生 产 化 肥 和 农 药 的 厂 商 必 须 依 法 经 过 注 册 登　 记 ．其 产 品必 须 符 合 化 肥 和 农 药 的 国 家 标 准 和行 业 标 准 ． 　 依 法 严 禁 小 企 业 生 产 不 合 格 或 假 冒 伪 劣 产 品 。 在 销 售 环　

为此 ．借 鉴 发达 国 家 的经 验来 探 讨 中 国农 村 和农 、 面源　 Ｉ 　
污染 的综合 应对 体系 ．笔者 认为 至少要 从 以下几个 方面 着手 ： 　 １ 出 台 针 对 防 治 中 国 农 村 和 农 业 面 源 污 染 的 具 体 规　 ． 划 ．这 种 规 划 必 须 和 城 市 化 进 程 保 持 一 致　 对 于 靠 近 城 市　 的 近 郊 农 村 地 区 ． 由于 在 地 缘 上 已 经 与 都 市 连 为 一 体 ， 那　 么 存 规 划 中就 不 能 由 于 目前 的 城 乡 二 元 结 构 管 理 体 制 而 错　 位 ．必 须 对 城 乡 统 筹 考 虑 ，尤 其 在 基 础 设 施 建 设 上 要 防 止　

节 ，可以实行定 点销售 、颁发销售许 口 等措施　 对 于消　 ｎ正
费 者 ．要 求 其 购 买 符 合 国家 标 准 和 行 、 标 准 的化 肥 农 药 产　 Ｉ 　
品 ．要 严格 执 行相 应 的 施用 标 准 。存 这 几个 方面 ，不 妨 学 习 　 美 国 的 “ 签 真 实” 原 则 ．如果 生 产 者 和销 售者 所 生产 、销　 标 售 的化 肥 及农 药 的养 分 含量 未 达到 标 签标 明的含 量 ．或 者 消　

低 水 平 重 复 建 设 ． 于 远 离 城 市 的 农 村 地 区 ，每 一 个 规　 ．对
划 、计 划 或 方 案 ，也 都 要 充 分 考 虑 到 农 村 的 综 合 发 展 ，尤　

费 者 的施 用 量超 过法 定 标 准则应 当承 担 相应 的法 律 责任　
作 者 单 位 ：北 京 工 商 大 学 经 济 学 院　

其是注重保护 、培育和发展的乡土景观 资源 。要 充分挖掘　

＋ 一 ＋ 一 ＋ 一 一＋ 一 ＋ ＋ 一 ＋ 一 ＋ 一 ＋ 一 一 ＋ ＋ 一 ＋ 一 一 ＋ ＋ 一 ＋ 一 ＋ 一 一 ＋ ＋ 一 ＋ 一 ＋ 一 一 ＋ ＋ 一 ＋ 一 一＋ 一 十 ＋ 一 ＋ 一 ＋ 一 一 ＋ ＋ 一＋ —一 ＋ 　＋ 。 —一。 ＋ 。—一 — 一 ＋ 。 　— 一 ＋ ’ 　＋ 　＋ 　 。 　 。 － 卜 － 十 － ＋ 卜 卜 　 　 Ｌ — 一　

欢迎订 阅 《 简明 中国农业教 育词典》 　
为 了总 结 历 史 经 验 和 教 训 ．继 承 和 发 扬 中 国 农 业 教 育　 的优 良传 统 ．进 一 步 发 展 和 完 善 农 业 教 育 事 业 ，，保 障 中 国 　 的 农 业 教 育 持 续 、健 康 发 展 。 教 育 部 中 央 教 育 科 学 研 究　 所 、全 国农 业 职 业 技 术 教 育 研 究会 、沈 阳 农 业 大 学 、河 北　 农 业 大 学 组 织 １０ 名 全 国 农 业 院 校 的 领 导 、专 家 、学 者　 ０多 参 与 ．经 历 ５ 的 艰 苫创 作 和 劳 动 ．经 过 广 泛 搜 集 、整 理　 年 ： 和 提 炼 ．精 心 完 成 了 《 明 中 国 农 业 教 育 词典 》 现 正 式　 简 ，
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本 书 收 集 了许 多 生 动 、形 象 而 富 有 哲 理 的 新 词 汇 ，记　 录 了半 个 世 纪 农 业 教 育 的 变 化 和 发 展 历 程 ．足 一 部 集 学 术　 性 、科 学 性 、指 导 性 、理 论性 和社 会 实 践 性 的 工 具 书 ， 可　 供 全 国 农 业 、教 育 、科 技 、行 政 工 作 者 和 广 人 农 民学 习 、 　 参 考 和 收藏　

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