论中国金融抑制问题的政治经济学

发布时间：2014-07-27 09:53

　　在发展中国家工业化的起飞阶段，储蓄不足形成的资金瓶颈往往构成阻碍经济增长的重要因素。为了打破资本积累不足形成的“贫困的恶性循环”，实现经济增长的赶超战略，大多数发展中国家通过金融抑制政策把大量的资金优先配置到工业部门。Mckinnon与Shaw认为，发展中国家的金融抑制主要表现为对利率实行严格的控制、对银行存款要求很高的准备金、强制性的信贷配给以及不断上升的通货膨胀，同时实行资本管制。中国作为世界上最大的发展中国家，与其他发展中国家有着一些共同的特点，也表现出了金融抑制的现象。从改革开放至今，虽然金融市场的准入有了一定程度的放松，金融中介在资源配置当中的作用不断得到加强，金融抑制的程度有了明显的放松，但是在某些方面金融抑制现象还依然严重。这主要表现在以下两个方面：首先，实行比较严格的利率管制，实际利率一直低于市场利率，特别是自2002年以来，存款的实际利率长期停留在“负利率”。其次，政府通过金融资源配置权控制，保证金融资金的体制内流向，造成了对以民营企业为代表的金融歧视现象。国内学者对目前我国金融抑制现象做了许多研究工作，笔耕文化推荐期刊，但是这些研究对我国金融抑制现象的解释还远非完善，其中一个很重要的原因在于忽视了金融政策形成的政治基础，特别是利益集团在其中所发挥的作用。本文试图从另外一个角度——利益集团的视角，对中国的金融抑制问题给出一个政治经济学解释。
　　我国金融抑制现象的内生性分析
　　（一）我国经济改革中的利益受损集团
　　1.国有企业
　　经济改革需要形成完善的市场机制、公平的竞争环境和稳定的社会局面，不管是市场机制的建立，还是公平、稳定社会环境的形成都客观上需要有一个经济主体来承担改革的成本。由于国有企业在旧有经济结构中特殊而重要的地位，国有企业只有靠牺牲自己的利益来承担这种改革成本，才能保证改革政策和措施得以顺利贯彻执行，为其他成分的非国有经济发展创造有利的外部条件，经济转型过程中国有企业背负的政策性负担成了国有企业利益受损问题产生的根源。以失业问题为例，由于我国转型之前并没有建立起完善的社会保障体系，为了防止过早地释放出失业问题的破坏性能量，造成剧烈的社会动荡。国有企业吸收了多于其自身
　　需求的劳动力，产生了隐性冗员和在岗失业。政策性负担对国有企业产生的负面影响表现在两个方面：其一，政策性负担导致国有企业任何旨在提高其绩效的措施和努力都是难以奏效的，年复一年持续的政策性负担使得国有企业经营绩效的恶化和亏损的增加成为一个必然的现象。其二，在出现效益下滑和亏损增加的情况下，国有企业不是通过改善治理结构、加强管理、降低成本等措施来求得生存与发展，而是以政策性负担为借口为其所有经营失败开脱责任，并以此向政府索要补贴。从政府的角度而言，由于政府和企业之间存在着信息不对称，无法区别亏损的原因多大程度上是自身经营不善造成的，多大程度上是政策负担造成的，所以国家从社会稳定的大局出发，只能对国有企业的所有损失承担全部责任，形成国有企业的软预算约束。
　　2.政府财政
　　政府在经济改革当中一直扮演着非常复杂的角色，一方面，政府是经济改革的直接倡导者和最重要的推动者，需要持续不断地把大量资金和其他社会资源投入到改革活动中，以确保改革的正常推进。另一方面，政府作为改革当中的一方利益主体，其自身利益在改革初期也很大程度上受到了损害，这主要体现在政府财政收入的迅速减少上。
　　政府在改革中扮演的双重角色造成了政府财政面临着两难悖论。在政府财政收入上，改革之前国有企业上缴的利税一直是政府财政的主要收入，实行市场化改革就必须放松对国有经济部门的控制实行“放权让利”，加之国有企业经营绩效的恶化等综合因素导致国有企业上缴财政的利税逐年降低。而此时国家还没有建立起面向市场的税收征收体制，虽然中央政府对财税体制进行了分税制改革，但是税收的增加仍然满足不了经济改革的需要。以个人所得税为例，1996年城乡个人收入占GDP的比例是近70％，但是个人所得税占GDP的比例只有0.2％，远远低于发达国家28％和发展中国家11％的平均水平。这不可避免的造成政府财政收入迅速下滑，国家财政收入占GDP的比例从1978的30％下降到1995年的15％，中央政府财政收入占GDP的比例则在1993年下降到最低点2.76％。与此同时，在政府财政的支出上，由于国有企业政策性负担造成的软预算约束，政府财政没有减少支出的弹性和空问。政府财政的两难悖论使单纯依靠财政收入对国有企业和其他利益受损集团进行补贴变成了不可能完成的任务，国家迫切需要寻找另外一个资金来源缓解政府财政的巨大压力，以保证改革进程不被中断。
　　（二）利益补偿与金融抑制的内生性
　　在国有企业和政府财政收入迅速下滑的情况下，城乡居民收人在国民收入分配中所占的比例得到了较大的提高，再分配中居民收人所占比重中由改革初期1978年的49.3％上升至1996年的69.3％，增加了20个百分点（见表1）。随着城乡居民收入的不断提高，城乡居民的储蓄水平也逐年攀升，反映货币化水平的经济指标M2／GDP的值从1978年的不到40％，上升到1995年的104％，2010年该指标更是高达190％。这就使中央政府通过金融动员弥补国有企业损失和下降的财政能力成为可能。事实上也是如此，1985年国家开始实行对国有企业实行“拨改贷”，将国有企业财政计划内的拨款全部改为向银行贷款，国有银行替代财政按照政府意愿向国有企业提供资金支持，为了确保有效的金融动员和资金的体制内流向，政府以国家信用的方式为国有企业和国家财政吸收居民存款提供担保。
　　通过以上的分析，我们可以概括出一条我国金融抑制产生的完整路径：为了降低改革成本，维护转轨时期的社会稳定，在财政能力持续下降的情况下，中央政府通过加强对金融体系的强控制，以低息贷款的形式向经济改革过程中的利益受损集团（国有企业，政府财政）提供补贴，以减小改革遇到的阻力。
　　金融抑制是政府为了给予国有企业和国家财政金融补贴而内生出的制度安排。虽然90年代中期以后随着国家税收体制的完善，国家财政实力得到增强，基本能够实现财政收支的平衡，国有企业改革也逐步完成，金融抑制这一制度安排产生的社会经济背景逐渐消失。但是，中国的金融抑制现象却并没有消失而是延续至今，究其原因主要有以下两个方面：第一，由于“路径依赖”效应的存在，国有企业和政府财政作为金融抑制这项制度安排的两个重要受益集团并不会主动放弃自身的既得利益；第二，城乡居民和非公有制企业作为金融抑制的利益受损集团，因为其集团成员的分散性特点，单个成员的所受损失只是集团整体损失的很小一部分，由此形成的“搭便车”心理会造成“集体行动的困境”。同时，与国有企业和政府相比，非公有制企业和居民所掌握的权利资源明显不足，这些原因共同导致了新一轮金融制度变迁的行动集团不能有效形成，金融抑制的制度安排得以长期维持下去。
　　四、中国金融抑制的不可持续性
　　金融抑制作为我国转轨时期一种内生的制度安排，无疑对减少改革阻力、降低改革成本发挥了重要作用，对我国在改革的过程中能保持高速的经济增长做出了巨大的贡献。但是，在改革进程启动了三十多年后的今天，改革初期金融抑制政策得以产生和维持的政治经济基础已经发生了巨大的变化。与此同时，金融抑制在经济发展当中所发挥的作用和造成的客观结果也已经悄然发生了改变，金融抑制政策正在从一个保证改革进程中各利益集团获益相对均衡的“稳定器”变为一个劫贫济富的“抽水管”，由此而引发的社会风险的累积、金融效率损失等问题使得我国的金融抑制政策面临着严峻的挑战。
　　（一）金融抑制：从“稳定器”到“抽水管”
　　在上文的分析当中我们提到，我国在改革初期采取金融抑制政策的一个重要前提是：国有企业和政府财政在国民收入所占比例迅速下滑的情况下，城乡居民收入在国民收人中所占的比例得到了较大的提高，个人部门是改革初期的最大受益部门。虽然国有企业部门和政府部门是相对的利益受损部门，但是金融抑制政策提供的金融补贴使得他们的损失得到了弥补，这就使得启动伊始的改革具有“卡尔多改进”的特征，各利益集团的权益都能够都得到基本的保障，这是改革在一开始就得以顺利推进的基本原因。然而，从改革的长期过程来看，这种依靠金融抑制而实现的“卡尔多改进”则无法持续。特别是在改革进入到2000年以后，个人部门作为改革最大受益者的地位已经发生了显着的改变，城乡居民收入在国民收入中所占的比例持续下降（如表1所示），2000年国民收入初次分配中居民收入所占比重为51.4％，而2009年居民收入所占的比重只有42.8％，10年间下降了8.6个百分点；居民收入在国民收入再分配中所占的比例也由2000年的64.8％下降到2007年的54.3％，8年间更是下降了10.5个百分点。不仅如此，与西方发达国家相比我国居民收入占国民收入的比重也明显不足，例如：美国的居民收人占国内生产总值的比重一直保持在70％以上。
　　造成居民收入比重下降的原因是多方面的，本文并无意过多涉及这方面的讨论，但是笔者需要指出的是，改革初期的利益受损集团（国有企业、政府财政）在改革的推进过程中逐步变成了既得利益集团，而居民部门则成为了相对利益受损者。即使在我国收入分配格局已经发生显着改变的情况下，金融抑制政策仍然持续不断地把大量金融补贴从居民部门转移到国有企业和政府财政（如表2、表3所示），据本文估算，从2000到2009年国有企业和政府财政获得的隐性金融补贴总计高达162706亿元。金融抑制已经从改革初期的“稳定器”变成了既得利益集团的“抽水管”，这就使得本已经不合理的国民收入分配结构受到更加严重的扭曲，由此产生的社会风险积累也进一步增加。在我国这些社会风险积累主要表现在两个方面。经济方面：由于收入分配不合理使得社会上大多数成员的购买力增长缓慢、内需严重不足，制约了我国社会经济体系的内部循环，降低了经济的持续发展能力；社会方面：收入分配的不合理在严重的情况下会导致普遍的社会阶层分化，由于不同阶层间社会选择偏好的对立，从而造成一定区域内的局部社会动荡，这种社会动荡最终会对经济的发展造成严重的阻碍，从而产生巨大的社会成本。总之，当居民部门再也无法从改革中获得利益递增的预期而自己又需要承担改革成本时，便不会再支持改革，甚至会出现抵制改革的行动。因此，从改革的长期性和维护社会稳定的全局性出发，继续长期维持金融抑制不应该是一个最优化的选择。
　　（二）金融抑制下的效率损失
　　改革以来，我国的金融抑制政策导致了非常明显的效率损失，这种效率损失主要表现在两个方面。首先，金融抑制政策下，国有商业银行一直在“促进经济增长和维持社会稳定”双重的政府委托目标下运行，银行的贷款投放并不完全取决于借款企业的投资回报率，资金的市场价值不能得到充分的发挥。具体说来这种效率损失主要来源于不同所有制企业生产效率的差异和政府对信贷资金流向的有意识干预。以往的相关研究表明：在不同的所有制企业的效率比较当中，私营和个体企业的效率最高，三资企业次之，股份制和集体企业再次，国有企业的效率最低。由于国有企业的软预算约束，在金融抑制的条件下，政府通过对金融资源配置权控制，以此来保证金融资金的体制内流向，这就造成了对以民营企业为代表的非国有制企业的金融歧视现象，大部分的信贷资金投入到了效率较低的国有企业（国有企业贷款所占比例的估算见表2），而不是效率较高的民营企业。不仅如此，根据国内学者刘瑞明、石磊的最新研究结果：“国有企业不仅本身存在效率损失，而且由于软预算约束的存在，其拖累了民营企业的发展进度，从而对整个经济体构成增长拖累”。这就导致金融资金的使用效率被大大的降低，投资的效率损失也就随之加大。其次，由于我国的工业化进程尚未结束，企业的技术水平和管理水平差异很大，我们可以将企业大致分为技术落后部门和技术先进部门。在金融抑制条件下，利率受到政府的严格管制，大大低于技术落后部门的资金边际收益率，落后部门会由于资金使用成本的降低而进行大量低水平的投资，进而降低经济增长的速度和质量。技术先进部门也会由于落后部门对资金的挤占而降低投资速度，带来巨大的效率损失。五、金融抑制条件下金融补贴的形成机制及补贴规模的估算。
　　

 

本文编号：7230