城市规划公众参与权法律制度研究

发布时间：2018-11-08 08:34

【摘要】：公众参与是国家治理民主化和建设社会主义法治国家的主要内容。城市规划的主要任务是以城市国有土地为载体,在空间上合理配置各种资源。因而,作为土地利用总体规划的专项规划而存在的城市规划,一方面,土地的公共物品属性以及土地资源的利用所涉及许多物化的公共物品环境,决定了其对资源的宏观调控功能；另一方面,城市规划在资源配置和空间安排的背后是各种利益的诉求和博弈。城市规划是调控城市土地及其资源的最基本方式,是公众参与最为具有代表性的领域。学者考察认为,我国城市规划法的制度建设尚处在西方发达国家的20世纪中前期的水平。域外城市规划中的公众参与权制度已相当完备。依据“市民参与的阶梯理论”分析,我国城市规划公众参与的程度,实际上处在象征性参与或无参与的状态,公众只有参与的机会,不享有参与权；公众参与主体、公众参与的程序、公众参与的渠道、公众参与权制度体系等一系列问题尚待解决。具体而言,现行城乡规划法律制度、土地管理法律制度等相关规划参与权制度,存在公众参与权主体的不明确、公众参与权主体的非组织化形式、公众参与权行使程序的缺失、公众参与权法律效力的弱化、公众参与权法律救济不完备等问题。基于公众参与权的学理分析可知,以协商为核心的公众参与是民主的政治正当性证成,法律的正当性保障。参与式民主作为代议制民主的补充形式,参与是民主政治的基础和裁量决定之工具理性,协商是民主行政的中心。根据协商理论,现代法律的合法性基础不应“外求”而应“内求”,这种内求的路径就是公民的自我立法。交往理性和协商理论基础上的民主立法,之所以具有合法性,在于其程序的合理性、理由的可接受性,前者构成了合法之法得以产生的外在要件,后者构成了合法之法得以成立的“内核”。参与民主与协商理论奠定了本文的理论基础。在城市规划公众参与过程中,城市规划作为分配城市资源利益和权利的行政行为,调整的利益主体之间的社会关系,本质上是利益分配关系。城市规划公众参与权的赋予,正是这一利益分配过程在法律上的体现。从本质上来看,城市规划中的公众参与权,就是在城市规划过程中,承认各主体的利益诉求,通过法律上的权利设置,使城市规划中的各利益主体,享有程序机会的利益表达和实体利益上实现其各自的正当利益诉求。从法学的角度考察,城市规划是对土地私权设置的公法限制,形成公法与私法、公权与私权的冲突。如果欠缺公众参与,强大公权力的恣意必然决定和影响私权权利的合法利益,行政权力的腐败和利益集团借“公益之名剥夺、侵吞居民利益”,寻租风险在所难免。公众参与权具有预防和控制这些制度风险的功能。不同的西方国家城市规划参与权制度模式证明了这一点。城市规划公众参与这一分析范畴,一旦从现实中升华出来,就因其对特殊利益与普遍利益、个人权利与国家权力、私人领域与公共领域、个体价值与整体价值等等,人类历史轴心脉动的深层次关怀和广角度涵摄而赋有了超越于东方、西方,传统、现代的历史反思和整体关照。在西方参与民主理论家看来,公众参与本身也是权力再分配模式,英国的中央主导模式与日本的地方分权模式是这一过程的法律体现,美国与德国的公众参与权模式的特点,更明显地体现在参与程序与方式上。笔者通过对美国、英国、德国、日本等国家的公众参与权制度的分析,归纳总结出域外城市规划公众参与权制度的经验模式,即具备参与权主体的高度组织化、参与权实现方式的灵活多样、参与权程序的详细划分、参与权效力的强化、参与权救济完备等共性规律,这些将为具有中国特色城市规划公众参与权的立法模式的建立提供指引。目前,我国城市规划公众参与的制度建设与实践,主要表现为行政主导式的参与模式。现行法律制度虽然有一些“意见表达”空间,但缺乏“听取”和对意见的回应机制,特别是缺乏对未予采纳意见的说明理由、参与权效力的保障机制。通过理论分析和实证研究发现,城市规划中行政决策主体的“傲慢与偏见”是影响城市规划中公众参与法律制度构建和实践效果的关键因素。一方面,行政权力表现为对外部社会的傲慢,一些地方政府机关对于法治行政理念的淡薄；另一方面,行政权力表现出对公众意见的偏见。通过梳理我国城市规划公众参与权制度存在的问题,借鉴域外城市规划公众参与权制度的经验,提出完善的立法建议。关于城市规划公众参与权的主体,建议突破学界普遍认为的,广义的国家公民或社会公众的限制,以参加城市建设并有权要求利益再分配的主要利益代表为划分标准,并确立社区组织作为公众参与主体地位；关于参与程序,建议借鉴国外经验,建立事前城市规划公众参与权行使程序；关于参与权的实现方式,建议按照不同规划层级、不同规划阶段来选择公众参与权行使方式,并改进地方立法经验中的城市规划委员会制度；城市规划制定过程中,建议,规划决策主体有义务回应公众参与的意见,强化城市规划公众参与权的法律效力；关于参与权的救济,对于未经法定公众参与程序制定的城市规划,建议,允许公众向制定机关的上级机关提出行政复议和向人民法院提起行政诉讼。另外,公众参与权的实现,依赖相关配套措施的协调,笔者建议,进一步完善政府信息公开制度、完善个体利益组织化制度、建立公众参与的知识与技能的培训制度以及强化网络技术对公众参与行为的支持功能。
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【学位授予单位】：辽宁大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2015
【分类号】：D922.297

【参考文献】