行政诉讼原告资格承受_行政诉讼时效_论如何认定行政诉讼原告资格

    从抽象诉权的意义来说，任何自然人、法人或者其他组织对行政行为不服，都有权以自己的名义向法院起诉，请求法院对行政行为的合法性进行审查。但具体到某一特定的行政争议，却并不是任何人都有这种权能的。享有这种权能必须具备一定的法律条件，这里所说的法律条件即是我们通常所说的原告资格问题。由此可见，行政诉讼原告资格在行政诉讼原告理论中是何等的重要。那么，我们对原告资格如何定义呢？目前，在国内理论界有不同的认识。主要观点有：其一，行政诉讼原告资格是公民、法人或其他组织能够提起行政诉讼所应具备的条件；其二，行政诉讼原告资格就是诉讼主体向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力，它反映的是司法权对行政权的监督审查程度，也反映了行政法制现代化的发展水平；其三，行政诉讼原告资格是公民、法人或其他组织与被诉的行政行为有法律上的利害关系，原告就是这种法律上的利害关系人，具有这种利害关系的人才具有原告资格；其四，原告资格是某人就某事而具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力，它主要解决的问题有两个：一是什么人可以提起行政诉讼。二是什么事可以被诉。

    国外对原告资格的概念比较有代表性的观点是《布莱克法律大辞典》的解释。该解释认为：原告资格是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有为司法争端所影响的足够利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。 

    以上诸多对原告资格的表述，归纳起来大致可分为三种类型：一是“条件说”；二是“能力说”；三是“利益说”。“条件说”认为原告资格是公民、法人或其他组织提起行政诉讼应具备的个人条件。“能力说”认为，原告资格是公民、法人或其他组织具有的提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力。“利益说”认为，原告资格是公民、法人或其他组织享有的能够提起行政诉讼的利益。

    三种表述尽管在形式上各异，但在本质上实际是一致的。只不过三者在表述上是从不同的角度和方面来界定的。我们可以说行政诉讼原告资格首先是一种能力，是一种由法律所确认的某人可以将某个特定的行政争议诉诸法院，请求予以解决，即提起行政诉讼的一种权利能力。其次，原告资格是一种利益，是一种某人可期待的可通过行政诉讼的方式保护自己合法权益的利益，但至于最终法院对其诉讼请求（实体上的权利）是否予以支持和保护是另一回事，那是需要法院经过实体审理之后才能作出判决。但能否提起诉讼本身就是一种利益，这种利益是法律赋予符合条件的特定人的利益。再者，原告资格是一种“条件”即“限制”。这就预示着它不可能是人人都有的。只有符合条件者才能成为原告，因而，凡不符合条件者，也就无从提起行政诉讼进而成为原告。通过这种条件的限制，使行政诉讼不至于成为全民诉讼，不是任何人都可以成为行政诉讼的原告。综上分析，笔者认为，行政诉讼原告资格就是法律所确认的公民、法人或其他组织提起行政诉讼并进而能够成为行政诉讼原告所应具备的个人条件。这种个人条件的取得是因为其与行政行为有特定的关系。它具有双重涵义，即在形式上是指能否启动诉讼程序的资格，而在实质上是指能否让法院对其争议进行实体审理的资格。

    二、行政诉讼原告资格与相关概念的关系

   （一）行政诉讼原告资格与起诉人、起诉条件、原告地位的关系。

    首先，起诉人是请求法院对行政行为进行审查的人。根据我国《行政诉讼法》第2条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条所指的“公民、法人或其他组织”即是起诉人，只要他们认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，便可起诉。显然《行政诉讼法》对起诉人并没有什么特别的资格限制。只要“认为”行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益即可作起诉人。这里的“认为”是指仅靠起诉人个人一方的认识即可，至于起诉人是否有原告资格，尚须人民法院审查后予以认定。

    而原告资格则是法律所确认的能够引起行政诉讼程序并成为适格原告的个人条件限制，该条件限制是法律所赋予的，是否具备原告资格不依个人的主观“认识”为转移。同样，法院的审查也仅是判断起诉人是否具有原告资格，这种判断同样也是一种主观认识。这种判断尽管在表面上可以否认起诉人原告资格的存在，从而认为起诉人由于没有原告资格而不是适格原告，但其无法剥夺原告资格，因为原告资格的存在是不以人们的主观认识为转移的。它是当法定的事实出现后（即受到具体行政行为侵害时），有关公民、法人或者其他组织便已具有的一种权利能力，它不会因人们的主观认识而存在和消失，它存在的唯一条件就是“法定事实的出现”。就像公民一出生就具有民事权利能力那样，某人民事权利能力的有无不是取决于人们的认识和判断，而是取决于“公民出生”这一法定事实。只要该事实一出现，该资格便存在，而且不能被剥夺、取消或限制。

    由此可见，起诉人是把行政争议提请法院审查的“人”（包括公民、法人或其他组织），它可分为两种：一是具有原告资格的起诉人，二是不具有原告资格的起诉人。后者无法取得原告地位，只有前者才有可能取得原告地位。另外，具有原告资格者是否去起诉，即是否去作起诉人，则要由其自己选择。他可以选择起诉，也可以选择诉讼以外的其他途径。而原告资格则是能够通过起诉成为合格原告的一种关于个人方面的“条件限制”即“资格”。它实质上是一种权益和权利能力，而不是义务，所以诉讼只是众多解决争端的途径中的一种，因而具有原告资格者并不必然成为起诉人。

    其次，起诉条件是法律规定的起诉人提起行政诉讼从而引发行政实体审理所应具备的各种条件。只有起诉人都符合起诉条件时，才可能被法院受理和进入行政实体审理活动，而原告资格只是起诉条件中的一个。我国《行政诉讼法》第41条是关于起诉条件的规定。起诉条件不仅包括原告资格，还包括其他条件，如属受诉法院管辖、属人民法院受案范围，有明确的被告等。

    再次，原告地位是具有原告资格的人的诉权获得法院认同后，在行政诉讼的过程中所具备的法律上的地位。原告资格从受到具体行政行为侵害时就已经取得，而原告地位则是提起诉讼并为法院受理时方可获得。

    通过以上的比较分析可以看出，具有原告资格者在不同的阶段的称呼不同，其相应的法律地位和权利义务也有所区别。在起诉前，他仅是享有一种因为合法权益受到侵害而产生的可作为原告的资格，我们暂且称之为可起诉人或受害人。在起诉时，称之为起诉人。经法院审查起诉人符合起诉条件而予以立案受理后，起诉人便取得原告地位，被称之为原告，成为行政诉讼当事人之一。 

   （二）原告资格与诉权的联系

   行政诉权是行政活动中的权利主体按照法律预设程序，请求法院对有关行政纠纷作出公正裁判的程序性权利。 行政诉权的内容包括起诉权、获得行政裁判权以及得到公正裁判权。原告行使诉权是寻求国家司法权保护的一种意识表示。诉权是原告维护自身合法权益的重要手段，没有诉权或者丧失诉权即意味着原告某种合法权益难以获得法律的有益的保护。原告资格问题解决了具备何种条件的主体可以成为原告。只有具备原告资格的主体才能成为原告，进而行使其起诉权，并获得公正裁判。

   （三）行政诉讼原告资格与受案范围

    关于行政诉讼原告资格与受案范围的关系，理论界有两种观点： 一种认为受案范围是原告资格的构成条件（原告资格的内容）之一。一种认为受案范围是原告资格产生的前提，但不能因此认为受案范围是行政诉讼原告资格的构成内容，更不能将其等同。 

    笔者认为，受案范围不是行政诉讼原告资格的内容之一。行政诉讼原告资格与受案范围是两个不同的法律问题。受案范围是指人民法院可以审查的行政行为的范围。它的中心课题是确定人民法院是否有权审查引起行政争议的行政行为的合法性。它的着眼点是行政行为的性质，该行政行为是否适合由司法权审查监督。它的直接作用是协调司法权与行政权之间的监督制约关系。界定司法权涉足行政事务的范围。行政诉讼原告资格，是一个人成为适格原告应具备的条件。它的中心课题是确定某人是否是适格原告。它的着眼点是“人”的自身情况，由该人起诉是否对解决纠纷，实现诉讼目的最为适合。行政诉讼原告资格的直接作用是有效的解决纠纷，避免滥诉，“使司法审查成为解决争端，保证行政机关合法地行使职权，尊重个人权益的工具，而不是成为妨碍行政的绊脚石。” 在某种程度上，行政诉讼原告资格间接地与受案范围有着相似的作用，通过扩大或缩小原告资格，使更多的或更少的人有权对行政行为提起诉讼，从而扩大或缩小司法权对行政行为监督的力度。如上所述，行政诉讼原告资格的着眼点是“人”的自身状况，判断一个人是否具有原告资格，应关注该人自身所具备的条件，以此来判断其是否是解决纠纷最适合的人。起诉的行政行为是否属于受案范围，是人“身外之物”，不能成为原告资格的内容之一。

    受案范围也并非是行政诉讼原告资格产生的前提条件。主张二者存在前提关系的学者认为：“如果在一般的行政争端（即不属于受案范围的行政争端，笔者注）也存在原告资格问题，在法律逻辑上就会出现冲突：公民、法人或者其他组织有权起诉，并成为行政诉讼原告，但人民法院却无权受理其起诉”。 事实上，即使起诉的行政行为属于受案范围，起诉人也具有原告资格，法院也未必可以受理原告的起诉。受理的条件，除了受案范围、原告资格外，还有起诉期限，复议前置程序等。如果起诉人的起诉超过了起诉期限，，法院也应不予受理或驳回起诉。难道说起诉期限是原告资格产生的前提吗？事实是，受案范围、行政诉讼原告资格、起诉期限、复议前置等受理条件都是平行的概念，它们从各自的角度协调司法审查与行政效率之间的关系，界定司法权对行政权监督的范围与力度，而他们相互之间不存在前提关系。至于在司法实践中，先审查哪个要件，则是实际操作的问题。受案范围，从实践角度看，较原告资格容易辨别（因为原告资格涉及到原告与诉讼标的之间的实体关系问题），故实践中先审查受案范围，一旦不属于受案范围，就足以作出不予受理的裁定，也就没必要再审查原告资格问题。但不能就此认为原告不符合原告资格，也不能因此实践上的便利而认为受案范围是行政诉讼原告资格产生的前提。但不可否认的是，行政诉讼受案范围与行政诉讼原告资格有着密切的联系。

    三、认定行政诉讼原告资格所涉及的问题

   （一）行政诉讼原告资格的认定时间

    原告资格是起诉条件之一，也是法院受理条件之一。因此在我国行政诉讼理论中，有学者认为法院在受理案件，“在开庭审理或正式启动诉讼程序之前”必须查明确定原告是否符合原告资格， 如不符合，法院不能受理，应以裁定驳回起诉。但是，原告资格的判断有两种情形，一种是依诉讼法的明文规定来判断的；一种是依实体法上利害关系的存否来判断的。前者，仅涉及程序法的规定，当然可以在受理之前查清。但对于后者，在审理程序启动之前，法院如何通过形式审查来确定原告是否是“利害关系人”呢？实践中的结果是，法院开庭前的准备工作特别细致，承办法官在开庭审理前已经了解了整个案情，对案件的处理甚至已经确定。因此，尽管原告资格在性质上属诉讼成立要件，是一个程序性问题，但因为原告资格的判定标准在大多数情况下与实体法的规定紧密相连，因此，原告资格的确定应贯穿于当事人起诉到法院作出判决之前的全过程，不应以受理之前的时间为限。2000年3月8日颁布实施的《若干解释》，也确认了这一点。其中第四十四条规定“起诉人无原告诉讼主体资格的，法院应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。当然，从理论上讲，原告资格与其他诉讼成立要件的查明是对案件进行实体审理并作出判决的前提，在原告资格存否仍有疑问时，不得就实体法律关系作出判决。但这并不意味着在原告资格查明之前，不得就实体问题进行审理。事实上，二者可以在同一时间进行，而且对实体问题进行审理往往有助于对原告资格的发现。

    （二）行政诉讼原告资格的认定方法

    在大陆法系，原告资格一般是由法院依职权进行审查的。但是，对于原告资格存在与否进行判断所依据的事实与证据，是由法院负责收集和提出，还是由当事人负责收集和提出呢？学说上观点不统一，主要有以下三种：第一，采辩论主义，即有起诉人是否符合原告资格的事实必须由当事人负责举证，法院不应当依职权收集相应的证据。这种观点将原告资格作为当事人抗辩事项。第二，采职权探知主义，即法院依职权收集有关原告资格的事实和证据，从而审查原告是否具备原告资格。此种观点将原告资格的事实作为职权调查事项。第三，既不采纯粹的辩论主义也不采纯粹的职权探知主义，转而追求两者的“调和”。这是本文所赞同的观点。

    在行政诉讼中，原告资格问题既牵涉到公民权益的保护，又关系到公共利益的维护以及司法效率的保障。因此，原告资格通常是法院职权调查事项，法院应当依职权予以审查。但是，职权调查事项并不等于职权探知主义，也并不必然适用职权探知主义。职权调查事项，只是指不必等当事人提出异议和申请，法院应当主动调查并进行处置的事项。与抗辩事项不同，对于此事项，当事人不得以合同或放弃责问权等方法阻止法院调查，而且当事人对这类事项的陈述也不受提出时机的限制。职权调查事项仅仅指明法院和当事人谁应是调查主体，并不直接关涉如何分配调查和提出事实和证据的责任问题。而职权探知主义所处理的问题是如何在法院和当事人之间合理分担收集和提出事实和证据的责任。所以，职权调查事项并不当然地适用职权探知主义。 例如，管辖权问题属于职权调查事项，法院应依职权加以调查，而无须待当事人为抗辩。因此，原告资格虽属于职权调查事项，但是有关原告资格存否的事实和证据并非均应依职权调查，而应当依具体情形来决定。

    在我国，由于行政诉讼本身带有“超职权主义”的特性，再加上我国现行司法体制上所存在的种种缺陷，因此，如采用纯粹的职权主义的话，在原告资格的问题上就很有可能导致法院取代行政机关，为否认原告资格的存在提供事实和证据，从而也给法院不愿审理行政案件、偏袒行政机关提供了合法的手段。鉴于当事人使用诉讼制度的利益，以及原告资格大多与案件实体密切关联，有关判断原告资格存否的事实证据的提出属于当事人的权能和责任，应适用辩论主义。但在采用纯粹辩论主义的情形下，如果被告又自认原告享有原告资格，而事实上原告不享有时，就必然会导致法院作无益的审判。据此，法院不应受制于当事人的自认，而应作必要的职权调查。具体说来，倘依原被告所提出的事实、证据，法院仍对原告资格是否具备存有疑问时，得在必要范围内依职权调查取证。    

    参考文献：

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    8、王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年1月第1版，第617页。

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