行政诉讼法_行政诉讼期限表_行政诉讼法的目的论解释

发布时间：2016-08-29 21:34

  本文关键词：行政诉讼目的论，由笔耕文化传播整理发布。

　　[摘要]目的论是解释行政诉讼法的一种方式，是研究行政诉讼法的起点。行政诉讼应具有二元目的，即对个体权利的救济保护和对行政权的规制监督。行政诉讼的二元目的论决定着行政诉讼受案范围、原告资格、审查范围、审查强度等各种制度的解释运作和行政诉讼法的漏洞补充方式。当然，行政诉讼法目的论解释要把握其合理的界限，它要受制于审判权的性质、审判权与行政权的分工、行政诉讼之于宪法诉讼的定位、行政诉讼法的成文法属性。

　　[关键词]行政诉讼 目的论 权利救济 合法性规制

　　法律工作者的重要使命之一即在于解释法律，无论是完善的还是有缺陷的行政诉讼法，解释都是适用所必需的基本方法。本文试图运用目的论（teleology）的方法来解释行政诉讼法中的问题，以此为现实中适用和发展行政诉讼法提供一种理论上的镜鉴。当然，文章最后也注意到了运用目的论解释行政诉讼法所应注意的界限。

　　一、行政诉讼法目的论解释的地位

　　传统哲学先后并侧重地占据三个世界性领域，分化为三个部门：本体论、目的论和认识论。本体论专门探索整个世界的本原，而目的论则专门探讨人类目的之本原，认识论专门探索人类认识的本原。在哲学体系中，本体论作为关于整个世界本原的学说，天然地充当基础，指导并制约目的论和认识论。反过来，任何目的论和认识论都自觉或不自觉地需要最深广的理论支持，从而建立并拥有自己的本体论立场。目的论就是用目的或目的因解释世界的哲学学说，它认为某种观念的目的是预先规定事物、现象存在和发展以及它们之间关系的原因和根据。它有外在目的论和内在目的论、主观目的论和客观目的论等诸多学说，也多有争议。但是，目的论本身还是有其可取之处的，只要能合理地把握其界限，目的论还是能够在解释事物中发挥其重要的作用的。目的，在制度设计的起点即发挥作用，控制着整个制度的架构；它在制度运行过程中也会发生作用，会控制整个制度的运行，会渗透到整个制度的运行过程及其结果之中——这样也就可以据此对制度加以评价；目的在制度运行过程中也会发生变化，会随着社会需求而有所侧重。[①]所谓行政诉讼目的，是指国家设立行政诉讼制度所希望达到的理想目标。目的具有主观性，但是目的又内含于制度之中，所以又是可以被认识的。研究行政诉讼的目的，是研究行政诉讼制度的逻辑起点，是构建行政诉讼体系的基础，也是说明行政诉讼制度合理性根据的需要。

　　在法解释学中，目的解释是一种非常重要的方法，也就是以法规范的目的来阐释法律疑义的方法。“法律规范目的在维护整个法律秩序的体系性，个别规定或多数规定均受此一目的之支配，所有之解释，绝不能与此目的相违。透过目的解释，各个法律条文间之‘不完全性’或‘不完整性’，均能完整顺畅而无冲突。”[②]行政诉讼法是由若干条文组成的，在逻辑体系上又可以分为概念、规范和原则几个部分。应该说，对行政诉讼进行目的解释，这是其他几种解释行政诉讼法方法的基础和目标。任何解释都是从条文规范出发的，文义是所有解释首要的出发点。从法律文义的表达中可以得出立法者的规范意图和具体规范的目的，但语言本身是有歧义的，是不确定的。这时仅仅进行文义解释就是不够的，仅仅是文义也不能说明对某个规范是应当进行限缩解释还是扩张解释。这个问题需要由规范目的，也就是立法的调整意图来决定。文本通常只能在上下文中获得其具体涵义，法官的任务就是要在体系上把握一切既有的、有效的价值并通过协调的解释来创造事实上不存在的法律秩序的评价统一。对此的指导原则就是可推测的立法的调整意旨，而不是法律适用者的法政策上的调整思想。另外，法规范产生的时间和适用的时间是不一致的。历史解释的核心目标就在于查明立法的法政策上的意图和调整目标，它们决定性地影响着立法过程的表达和法政策的贯彻。历史解释就是要力图从法律规定产生时的上下文中确定规定要求的内容和规范目的。[③]可以看出，在对法进行文义、体系、历史等方法的解释时，其最终目标都在于发现法律的真实涵义，都服从于法目的的探寻。在通过各种方法进行解释，或者对个别规定可能有多种解释的可能时，“解释者必须一直考虑规定整体所追求的全部目的”。[④]也就是说在对行政诉讼法进行解释时，需要以整个行政诉讼制度的目的作为指导，而不是以某规范条文、某个制度目的作为指导。所有的解释都必须受制于行政诉讼的目的。

　　法院在解释适用行政诉讼法时，眼光需要往返流转于规范与目的之间。法院必须了解每一条法律的目的，其所欲规范的是什么样的事物之理；同时，在另一端，看到一个案件时，他也必须把捉住这一事实代表什么意义、事理，而后才能把事件与正确的法条凑在一起即“带入一致”。[⑤]法官在面对某种冲突时，他必须作出某种选择和判断。法院应“从法律的评价即用目的论的观点来理解法律的事实构成”。[⑥]在法律条文与现实之间出现重大分歧，而条文又显得那么不合理时，或者是立法者存在观念漏洞，以为不需要调整或没有认识到的内容，应该在某种程度上允许法院选择行政诉讼的目的而不是条文来适用法律。“规范目的是文义修正的出发点和理由。” [⑦]行政诉讼的目的决定着行政诉讼法的解释方式。

　　二、行政诉讼法目的的界定

　　对于行政诉讼目的，我国法学界在1989年《行政诉讼法》制定前后逐步展开研究。相对于民事诉讼目的、刑事诉讼目的研究的争芳斗艳，行政诉讼目的的研究则又显得稍逊风骚。

　　目前对于行政诉讼具有何种目的，大致有以下几种看法。1．一元目的论。具体又有保护说，[⑧]监督说，[⑨]行政执法保障说，[⑩]保障依法行政说，[11]纠纷解决说[12]等。2．二元目的说。（1）“民权之设定”和“法规之实施”。[13]（2）保护行政相对人的合法权益和保障行政机关依法行政行使权力相统一。[14]（3）保障公民、法人和其他组织的合法权益的目的是主要的，而监督行政机关依法行政的目的则是次要的。[15]（4）行政诉讼的微观目的在于保护公民的合法权益，宏观目的在于监督行政机关依法行政。[16]3．三元目的说。学者所主张的三元目的多是照搬了行政诉讼法的立法目的，也就是“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。[17]也有学者认为，“作为行政纠纷的解决机制，行政诉讼的目的在于解决行政纠纷，这是行政诉讼作为程序制度的直接目的”：“作为对行政权力进行监督和制约的机制，行政诉讼的目的也在于监督和制约行政权力，这是最能体现行政诉讼本质特点的目的”：“作为一种行政法上的救济制度，行政诉讼的根本目的在于保障行政权益”。他将行政诉讼目的划分成三个层次，主张一元目的（维护行政权益）主导下的多元目的观。[18] 4．四元目的说。有学者认为，行政诉讼是一个多维性的范畴。从法律层面上理解，它是权利与权力的共同规则；从行政诉讼科学层面上理解，它是从“实然”中寻找“应然”的科学；从行政诉讼动态层面上理解，它是对权力说“不”的游戏；从行政诉讼静态层面上理解，它又是为权利而斗争的机制。这种多维性决定了行政诉讼目的的多元性，具体包括程序主义、利益平衡、促进合作和道德成本最低化。[19]

　　笔者主张行政诉讼应具有二元目的，即一方面在于保护个体权利，另一方面在于规制行政权。也可以称之为“权利利益的保护救济”和“行政的适法性维持”。两者之间是并列的关系，甚至是互为手段与目的的关系，但不是那种主要目的与作为事实的结果的关系。[20]下面从历史发展和现实需要、实然和应然两个层面加以论证。

　　第一，从行政诉讼产生的历史来看，行政诉讼的目的呈现出二元的色彩。作为行政法母国的法国最初基于对分权学说的特别理解，基于对司法的不信任和维护适应资本主义发展要求的政府的需要，在行政系统内部建立了行政审判制度。[21]后来经过几个阶段的发展，行政审判权与行政管理逐步分离，实现了行政审判对行政管理的独立监督的目的。[22]德国在近代之初随着帝国法院的建立，不仅市民控告君主的权利得到了保障，而且在君主及三个社会等级内部发生纠纷时都可以向帝国法院寻求法律保护。随着邦国实力的增强，君主们日益试图摆脱帝国法院的控制，并将其对行政的监督限制在隶属于他们自己的那些行政法院以内。行政司法以多种形式监督着行政管理的合法性与最高权力的运用，以保障市民的各种合法权利不受侵害。19世纪中叶，按照司法和行政分离的原则，通过独立的法院有效地监督国家行政活动的呼声日益高涨。1863年巴登邦建立了第一个真正与行政相分离的行政法院，随后类似的行政法院逐步在各邦建立起来。经过魏玛时期、纳粹独裁时期的曲折，旨在监督客观合法性、保护个体主观权利的独立行政法院随着基本法的生效而发展壮大起来。[23]二元目的充斥其间。再来看看英美法系的情况。英美法系也存在着实质意义上的行政诉讼。英国的司法救济最初是作为法院给公民遭受行政官员侵害提供保护而发展起来的。各种令状制度的实施使得普通法院积累了大量控制行政机关合乎法治要求的经验。当初的令状等救济制度，主要分为两类，其一为普通私法救济，损害赔偿、禁制令、宣告令等私人均可以像私法中保护自身合法权益那样请求实施。其二为特别救济，这类救济包括强制令、调卷令、禁令等，它是应王室的请求而特许。到16世纪时，这种救济一般已为普通诉讼当事人所享有，申请人可以不需要经过允许即可以王室的名义开始诉讼。“王室把自己的法律特权借给臣民使用，以便他可以彼此合作，保证一个良好而合法的政府。”[24]英国的司法救济制度主要是建立在法治原则和议会主权原则之上的，前者强调尊重公民的自由和权利，后者强调政府要服从议会的立法，法院可以依据越权无效对其进行监督。[25]美国行政法的发展源于英国普通法院和普通法，在援引英国先例时期，主要以执行令和禁令作为控制行政行为的手段，保障私人的自由和市场的竞争。在19世纪后半叶，随着行政权的扩张，传统行政法模式由制定法和司法审查发展起来，“所采用的方式是禁止政府对私人自由和财产的侵犯，除非该侵犯得到立法指令之授权”，[26]其目的在于“制约行政机构的权力，保障个人的自由和财产利益不被行政权侵犯”。[27]随着行政裁量权的日益扩张，法院也改变了司法审查的关注点（通过扩展和变革传统的程序机制），“司法审查的主要目的因而不再是防止行政机关对私人自治领域的未经授权的侵入，而是确保所有受影响利益在行政机关行使其被授予的立法权力过程中得到公平的代表”。[28]由上大致可以看出，两大法系行政诉讼制度其目的在产生之初要么是救济型的，要么是监督型的，在其发展过程中会兼顾到监督或救济两大基本目的，只不过可能会在不同时期有所侧重而已。[29]我国的行政诉讼也不例外，建立之初偏于救济；发展至今，监督的目的也日益彰显。

　　第二，从行政诉讼的宪法基础来看，行政诉讼也应是具有二元目的的。各国行政诉讼的产生和发展均建立在宪法基础之上的，宪法实际上也预先设定了行政诉讼的价值目标。德国行政法院的历史固然要比魏玛宪法、德国基本法的历史更为久远，然而宪法与行政法的发展却从来就不是互不相干的。“将审查行政活动的任务赋予独立法官的追求，早在19世纪就已属于当时那场争取自由之运动的核心要求之一。不仅如此，对行政行为的司法审查，在那时也已被视为建设法治国家和保障公民基本权利的前提条件。”[30]德国魏玛宪法曾为行政法院作出专门规定：“联邦及各邦应依据法律，成立行政法院，以保护个人对于行政官署之命令及处分。”（第107条）德国基本法第95条也对联邦行政法院的组织作出明确规定。特别是，基本法第19条第4款规定“任何人的权利如遭到公共机关的侵犯，可向法院提出诉讼”，第20条第3款规定“行政和司法受法律和法的制约”，基本权利和宪法的基本原则已经成为行政法院的最高准绳。行政法院一方面保障着基本权利，另一方面也在法治国家原则等的要求下维护着行政法治秩序。日本行政诉讼的发展随着其宪法的更迭而有较大变化。在明治宪法体制下，行政诉讼效仿德国，实行行政审判制度。《大日本帝国宪法》第61条规定，“因行政官厅之违法处分而使其权利受到伤害之诉讼，当属于另依法律规定之行政诉讼审理，不在司法法院受理范围之内。”二战之后，日本宪法进行全面修改，将宪法作为实行彻底的民主主义的唯一手段，确立了个人的尊严、国民主权、社会国家、和平国家等基本原理，[31]废除了行政法院，规定“一切司法权属于最高法院及由法律规定设置的下级法院”，“不得设置特别法院。行政机关不得施行作为终审的审判”。（第76条）日本由“行政国家”转变为“司法国家”。“行政仰赖主权者国民的信托应最大限度地尊重国民的人权，国民认为权利受到侵害时，行政应服从作为独立的第三者的法院的裁判。”[32]我国行政诉讼也是有其宪法基础的。首先，我国现行宪法确立了公民控告违法、失职的国家机关和国家工作人员的主体资格和权利（第2、41条）；其次，我国现行宪法确立了一切国家机关必须遵守宪法和法律，否则将被追究违法的责任（第5条）；最后，我国现行宪法确立了人民法院独立行使审判权地位（第123、126条）。[33]宪法实际上是为行政诉讼制度设定了两大目标：其一，保障公民获得权利救济的权利。法院重要作用就在于保障以宪法为基础的法律规范所认可的公民权利。其二，监督行政机关依法行政，法院依法独立行使审判权不受行政机关的干涉就是要公正断案，对行政机关依法监督。

　　第三，从我国行政诉讼法的立法原意来看，行政诉讼目的是二元的。立法原意的说明往往是有力的论证。对于行政诉讼的目的，在行政诉讼立法过程中就有相关的争论。当时，主要有两种倾向性意见：“第一种意见认为，行政诉讼法的立法目的主要是监督行政机关依法行政，保护行政管理相对人的合法权益免受行政机关违法行为的侵犯，为受到行政违法行政行为侵犯的相对人提供法律救济；第二种意见认为，行政诉讼法的立法目的主要是解决行政争议维护行政管理，保护行政机关依法和有效行政。”“最后，立法者主要采用了第一种意见，但也吸收了第二种意见中的合理成分。”[34]这里需要说明两点。其一，为什么“保证人民法院正确、及时审理行政案件”不是行政诉讼的目的？前文业已说明，对法院的保障是不符合对行政诉讼目的的界定的。而且三大诉讼法均有此种规定，于是乎这一点也无法体现行政诉讼的特色。其二，法典上写了“维护和监督行政机关依法行使职权”，为什么只化约为监督依法行政？其实，这里所谓的“维护”虽然一定程度上体现了我国国家权力横向关系协调的特色，但其实质也是监督，因为它维护的是行政机关“依法”行使职权，而不是简单地维护行政机关所有行使职权的行为。这里存在的同样只是监督，需要对行政行为的合法性进行控制和监督。由此可以看出，我国行政诉讼法采取的是二元目的论：保护公民的合法权益，监督行政机关依法行政。

　　第四，从中国的法文化角度来看，行政诉讼也需要二元的目的。法文化是人们的法律观念、法律意识以及相应的价值体系构成的。各国行政诉讼的产生和发展实际上均与其法文化紧密相连。“体现诉讼目的的诉讼模式的形成，常常与国家在特定时期所追求的主要诉讼价值密不可分。”[35]中国传统的法文化和近现代的法文化对我国行政诉讼目的实际上有着十分重大的影响，对行政诉讼有特别影响的是这样两种法文化。（1）官本位、官僚主义、君贵民轻的传统思想。官本位作为一种体制，在改革中已受到了根本性的冲击，已失去了全面发挥作用的经济基础，但作为一种价值观念，“唯官、唯大、唯上”，仍然统治着相当一部分人头脑。官本位在政治体制、法律体制与价值观念上的主要特征之一是政治上的官僚主义，权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制和形形色色的特权制。其突出的表现和危害是：“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，循私行贿，贪赃枉法，等等。”[36]在官与民的关系上，道义上民贵君轻、民贵官轻，社会上、实际中君贵民轻、官贵民贱。君主驭民、牧民，君君、臣臣，不得越矩，“君让臣死，臣不得不死”，君民之间只是命令与服从的关系。官吏在诉讼上也是受优待的。“士大夫原以涉足公庭为耻，与平民涉讼因而对簿公庭，尤其有辱官体，所以有些法律在这方面予以特殊的便利和优待，以存其体。法律上根本否认士庶在诉讼上平等的地位，无论其为原告或被告，均不使与平民对质，平民不能当面控诉他，他也没有亲自在法官面前答辩的必要。”[37]（2）官官相卫、衙门式综合处理、讲究权力间的协调统一等制度观念。而在权力与权力之间的关系上，中国的传统是合而不分。中国传统思想著缺乏一种逻辑分析的方法，，习惯于运用一种“负的方法”去思考问题。“负的方法，试图消除区别，告诉我们它的对象不是什么；正的方法，则试图作出区别，告诉我们它的对象是什么。”[38]与此相联系，在政治制度中各种性质不同的权力混和在一起，典型的就是衙门式办事，官员集立法、行政、司法于一身，有学者称之为“全能型衙门”。[39]近代五权宪法时期，各种权力虽然分立，但亦缺乏相互制约，讲究协调一致，共同服务于人民既需要但又不惧怕的“万能政府”的建设。[40]在新中国历史上，行政与司法各种机构间的“合作”不断出现。1951年底出现了政法部门的第一次合署办公，中央人民政府政治法律委员会与最高人民检察署、司法部、法制委员会5个机关合署办公。1958年，从县级开始，公检法被合并为公安政法部。后来中央政法三机关也合署办公。大跃进期间，创造了所谓的“一长代三长”（三长指公安局长、检察长、法院院长）“一员代三员”（三员指预审员、检察员、审判员）的做法。1967年开始成立的革命委员会集党政军大权与一身包揽行政、司法、党务等各项工作。[41]文革期间公检法三机关一致对外联合对敌到1983年“严打”期间，公检法再度联手打击犯罪。这种历史的惯性仍然在延续。近年来在各种项严打、专项斗争当中，各部门仍然是联袂出击，相互制约的程度特别低。现阶段在党的机构设置方面，有一个政法委员会的存在，由政法委书记负责协调公检法之间的关系。这几种不同的国家机构职能经常被合并到一起，这显示了我们的一贯思想：“协调一致听指挥”。权力之间过于强调协调统一缺乏分工制约。“行政诉讼的实践证明，中国人改变了关于权力的思维，接受了西方政治法律文明中的权力观：权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对的腐败；对权力的最好控制办法是以权控权；司法权与行政权通过对峙而合作完成社会的整体目的。”[42]“由于各种各样的原因，文化，特别是其中价值观念的改变，总要困难些，费时亦多。”[43]面对着这样两种法文化，中国的行政诉讼在建立之初和运行之中抱有笔者所主张的二元目的也是应当的。我们需要克服这两种法文化，而建立真正的宪政文化。

　　老实说，要论证行政诉讼的二元目的是有很大困难的。因为从逻辑上讲，先有目的，后有制度设计，行政诉讼的构造、行政诉讼的类型、行政诉讼的功能等均不能作为论证行政诉讼目的的证据。[44]那么，笔者有没有将达到行政诉讼目的之手段或者行政诉讼的功能作为行政诉讼目的来看待呢？换言之，监督规制行政权是不是行政诉讼的一项功能，或者说是不是达到保障合法权益的手段呢？诚然，权力分工制约的根本目的在于保障公民权利，但是分权本身日益成为一种价值追求而被作为一种目的来看待。这是其一。其二，行政诉讼的目的有时并不是直接与保障公民的合法权益相关的，而只是在最终的意义上保障公民的权利。在具体的案件当中，所谓的保障合法权益实际上只是保障有利害关系的那些当事人的合法权益，而不是在宏观上抽象地谈保护公民权利，所以其范围是有限的，并不能包含行政权行使所产生影响的一切方面。二元目的的提出，在很大程度上是周延的。二元目的虽然从最终的意义上可以化约为一元目的，即保障人权。但是过于抽象反而可能弱化或模糊化这二元目的的要求，特别是监督行政权、保障公民权的规范力量。其三，如果抽象为“保护合法权益”一点上来，那么是否要对原告行为的“合法”与否进行审查呢？民事诉讼、刑事诉讼都是要保护合法权益，如果行政诉讼不与监督行政权、对行政进行合法性规制相配合，又何以彰显行政诉讼的价值呢？

　　三、行政诉讼法目的论解释的运用

　　目的论是一种解释世界的方式，将行政诉讼界定为应具有二元目的，这对于行政诉讼将会产生何种影响，这是下文所要探讨的对象。“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”[45]“目的合理的行为，是以行动者自觉持有的‘个人目的系统’为取向的行为，外在的客体和其他人，却被视为这些目的的潜在工具或障碍。”[46]行政诉讼目的应是整个行政诉讼法的基石，是行政诉讼制度建立和运行的逻辑起点和内控因素。研究诉讼目的“应该不限于理念层次的争论，而应当在类似于诉讼的同种制度相互关联中找到诉讼目的的确切位置，并着眼于实践性、政策性来构筑关于诉讼目的的理论”。[47]二元目的中，个体权利的救济是通过保护具体的当事人来保障人权的，行政权的监督规制是通过来行政权的规制来维护公共利益保障人权的，两者在根本上是一致的，但是在作用方式、实现路径等方面还是有差别的。正是基于此点考虑，笔者需要接着思考目的论解释在行政诉讼制度中要发挥哪些功能，或者说要实现行政诉讼二元目的，到底需要具备哪些手段，需要克服哪些障碍。当然，这里也只是择其要者而述之。

　　（一）决定着行政诉讼受案范围确立的基准

　　行政诉讼受案范围解决的是行政诉讼入口的问题，涉及到两个方面的关系，其一是法院与原告的权利保障之间的关系，其二是法院与行政机关之间权限分工的关系。行政诉讼目的首先决定着行政诉讼受案范围的基准的确立，也就是说究竟是以行政行为还是以私人的合法权益为标准来确立行政诉讼受案范围，这是由行政诉讼目的所决定的。保障权利的一元目的应是以合法权益为标准，有合法权益的侵害才有法院的受理。二元目的论则认为应确立受案范围的二元标准，即行政行为和合法权益并列。有侵害，法院自然应该施以救济；但是某些案件当中并没有具体的利害关系人的存在，却又确实存在着行政行为的违法情况，这种情形也应由某种主体提请法院予以审查监督。这里实际上涉及到行政诉讼的两个基本类型。一是主观诉讼，即“起诉人请求法官解决一个主观的法律问题，即请求他查证某个文件或某个行为是否给一主观的法律地位（如合同）带来损害”，二是客观诉讼，即“起诉人请求法官解决一个客观法律问题，即请他查证一个法律规则是否被违反或是否对普遍的而非个人的权利造成损害”。[48]如果仅以保障合法权益为目的，则似乎只能包含主观诉讼。如果以保护权利和规制行政权为目的，则能将主观诉讼和抗告诉讼熔于一炉，从而最大限度地保障行政法治的实现。

　　法国行政诉讼的完全管辖权之诉、撤销之诉、解释及审查行政决定的意义和合法性之诉、处罚之诉，德国的撤销之诉、义务之诉、停止作为之诉、确认之诉、给付之诉、规范审查和规范颁布之诉、机构之诉，日本的抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼、机关诉讼等，[49]基本上都囊括了行政诉讼的主观和客观两大类型。这样，一方面保护了国民的个人权益，另一方面又维护着客观的法秩序。[50]我国行政诉讼法第2条（认为具体行政行为侵犯其合法权益）主要是从保护合法权益的角度来说的，第11、12条（关于受案范围的规定）表面上看是从行政行为的角度来规定的，但实质上仍然是以行政行为侵犯某种合法权益来架构的。因而，这种关于受案范围的规定实际上只贯彻了行政诉讼的一个目的，而将规制行政权作为保护私人合法权益的一个附随物来看待。这是需要作出检讨的。权利保护目的在理念上以保护个人权利为重心，行政行为被诉的前提必须是对个人权利造成损害，决不会仅仅因其违法而具有可诉性。在这一目的要求中，对当事人的起诉资格常常有严格的限定。而监督行政的主要目的不在于保护当事人的权利，而在于促进良好行政和正当行政，诉讼要查明的关键问题不是当事人的权利或利益是否受到侵犯，而是行政行为是否违法，相对而言，对当事人起诉资格的要求要宽松许多。[51]我们需要根据二元目的论的要求，将两者结合起来，以合法权益和行政行为为并列标准来确立行政诉讼的受案范围，以拓宽行政诉讼的救济和监督的渠道。

　　（二）决定着原告资格确立的基准

　　前文业已述及，原告资格的确立与行政诉讼目的是密切相关的。权利保障目的之下的原告资格相对较严，规制行政权目的之下的原告资格相互较为宽松。从各国行政诉讼产生和发展来看，原告资格的范围均呈现出逐步扩大的趋势。这实际上与各国对行政诉讼的定位或价值追求的变迁是相关联的。“从西方国家行政之诉利益的发展来看”，大致有如下几种：（1）个人权利；（2）个人利益；（3）公共利益。[52]在20世纪中期之前，行政诉讼对诉的利益的要求主要还是个人法定权利受到侵害的情况。然而，“倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质。而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法发展的趋势。”[53]在二战之后，个人利益在各国的立法和司法实践中得到确认。美国《行政程序法》、日本的《行政案件诉讼法》以及英国1977年修改后的最高法院的规则等都确认了个人利益作为诉的利益的充分性。个人为公共利益而提起行政诉讼，也通过居民诉讼、纳税人诉讼、消费者诉讼等形式在各国不同程度地得到确认。例如，美国司法审查的原告资格经过了“法定损害标准”、“双重结构标准”到“事实不利影响标准”的变迁，其趋势是“扩大对行政决定起诉的人的范围，从这个精神出发，法院在考察有关法律的起诉资格时，不应着眼于法律明白创造的特定的权利，而应着眼于法律想要调整的利益的一般性范围”。[54]公共利益均可能被纳入司法审查之中。也就是说，美国司法审查从着重保护私益，逐步发展到兼顾公共或法律秩序的维护。日本在明治宪法时期以权利损害为标准，在现行行政诉讼法中则确立了较权利损害更为宽松的法律利益损害标准。但是何为“法律上的利益”，则主要存在着三种不同的学说，即受法律保护的利益（法律利益救济说），裁判上值得保护的利益（利益救济说）以及行政合法进行的利益（合法性保障说）。[55]作为学说，法律上值得保障的利益说更加有说服力，该学说“以现代社会中因行政决定而产生的多种多样纠纷的出现为前提，并通过利益救济的理念和合法性保护的理念，直截了当地进行了回答”。[56]对目的的不同认知，直接导致了行政诉讼原告资格标准的确立。

　　我国行政诉讼的目的是二元结构，但其后的原告资格的界定却未能遵循这一二元目的的要求。行政诉讼法第2条和第41条关于原告资格的确认采取的是“合法权益”标准。从理论上说，合法权益应包括权利和合法的利益两部分。“而根据我国《行政诉讼法》第11条关于受案范围的规定可以看出，我国在确定行政诉讼的原告资格上采取的实际上是‘法律权利’标准，即只有当相对人的实定法上的权利遭受行政主体的具体行政行为侵害时，从可以提起行政诉讼。”[57]2000年公布实施的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条对原告资格作了界定，即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。何为“与具体行政行为有法律上利害关系”？有人认为，它是指“行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织已经或将会产生实际影响”。“只要具体行政行为对公民的权利义务产生实际影响，公民便可以对其提起行政诉讼。”[58]也有人基于该司法解释第1条的规定得出结论，认为我国行政诉讼法司法解释确立了“实际影响”标准。[59]如果能按照实际影响标准来实施，那原告资格已较为宽松，这也是符合行政诉讼目的要求的。但是对公益诉讼等客观诉讼方面，由于无具体的利害关系人与之相对应，也还无法让某种人获得原告资格的。公益诉讼等还未能按照监督行政权的目的赋予某种人以原告资格，这是需要进一步拓宽的领域。

　　（三）决定着行政诉讼审查范围的大小

　　有人将行政诉讼的受案范围与审查范围相等同，笔者以为是不妥的。受案范围是哪些事当事人可以告、法院可以受理哪些案件；而审查范围则是法院可以对受理了的案件的哪些方面进行审查。这里所称的“审查范围”，是指法院在审理案件中是否仅仅审查行政行为，而排除对规范性文件的审查（后文将从行政裁量的角度来谈审查范围）。现在很多人都在主张将抽象行政行为（笔者愿意将其称为行政规范性文件）纳入行政诉讼的受案范围。这是否意味着没有具体案件而对抽象行政行为进行抽象审查呢？实际上，即使是在可以对行政规范提请抽象审查的德国，对此也是有严格限制的。[60]多数国家采用的是附带性审查，即有具体的案件，有明确的当事人提起行政诉讼，法院才可以对行政行为的依据进行审查。是否仅仅审查行政处理决定，而不审查行政处理的依据，这应由是否能达到行政诉讼的目的来决定，当然，这当中也会涉及到权力体制。应该说，法院对行政处理的依据不进行审查，就无法最终判定行政行为的合法性问题，也就无法从源头上保障当事人的合法权益，无法从较高的层次上对行政进行合法性规制，保障行政法治的实现。换言之，从行政诉讼二元目的论出发，法院只有对行政处理的依据进行某种程度的审查，才能一方面给当事人以适当的救济，另一方面促进良好行政的形成。

　　我国的法院能否对行政规范性文件进行附带性审查呢？首先看其他规范性文件。这一种规范性文件在行政诉讼法中并没有地位，行政诉讼法未予考虑。鉴于其他规范性文件对行政相对人和行政主体都有约束力，法院是应该而且也是可以对其进行审查的。对于合法有效的其他规范性文件，法院可以将其作为行政行为合法的一个证明。只有这样，“才能正确处理行政权和审判权的关系，保障行政机关依法有效地行使行政权。”[61]其次是行政规章。在行政诉讼法中，规章只有“参照”的地位（第53条）。对其涵义，王汉斌同志在《关于<中华人民共和国行政诉讼法（草案）>的说明》（以下简称“草案说明”）中指出，“对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地。”学者认为，这意味着赋予法院对规章一定限度的审查和评价权。所谓一定的限度就是指法院只能不适用其认为违法的规章，而不可以撤销之。[62]再次就是行政法规。行政法规在效力层次上仅次于法律。行政诉讼法第52条规定：“人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据。”这是否意味着法院没有审查权呢？以法律、行政法规、地方性法规为依据是问题的一个方面，法律、行政法规、地方性法规之间的效力层次是问题的另一个方面。宪法第5条规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第89条第（一）项规定，国务院有权依照宪法和法律制定行政法规。人民法院组织法第3条规定，维护社会主义法制和社会秩序是法院的任务之一。法院审理行政案件最容易发现上下位阶规范之间的冲突，法院要维护法制的统一，只能通过审判这一唯一的途径进行。法院有职责去发现其间的冲突。根据立法法第90条规定，最高人民法院和地方各级人民法院均有权向全国人大常委会提出要求或建议，审查行政法规的合法性、合宪性问题。可见，法院也有权去报请审查。法院的审查权虽然十分有限，既不可以说不适用，也不可以宣布撤销，但毕竟还是有一定的权限和职责去审查的。目前法院的审查权还是相当小的。鉴于我国的宪政体制，从行政诉讼二元目的论出发，应该在法律上明确赋予法院的规范选择适用权。

　　（四）决定着行政诉讼审查强度的大小

　　这里的审查强度或程度是指法院对行政行为的审查能达到什么程度。这实际上“是在行政机关和法院之间进行权力和责任的分配，即：行政机关有多大的决定权力，法院有多大的决定权力，哪些决定应由行政机关作出，哪些决定应由法院作出。这个分配影响行政活动的效率和公民权益的保护”。[63]传统上，英美法系比较注重对法律问题和事实问题的区分，认为对法律问题的审查由法院组织法律专家进行，事实问题交由具有专门知识和经验的行政机关去进行。但是，法律问题和事实问题的区分始终未能确定一个统一的标准，这不仅是因为存在着区分的客观困难，同时还因为法官在主观上也不愿意对其加以明确的区分，以便灵活审查控制行政行为。[64]“当代存在削弱这种区别的趋势。而且法律问题和事实问题本身也很复杂，也不能适用完全相同的审查标准。”[65]在大陆法系一般都宣称是对行政行为的合法性进行审查，但实际上大多也存在着对行政决定事实的性质进行几种不同程度的审查。有最低限度的审查，对外事警察、政治安全警察、以及根据事情的性质行政机关需要完全自由决定的事项，还有技术性强的事情，法院以明显的判断错误为由进行审查。有一般程度的审查，如果法律规定行政决定必须具备某种性质的事情存在为前提条件时，法院就不仅审查事实的实际存在，而且还要审查事实的性质是否符合法律的规定。还有一种最大程度的审查，即对涉及公民重大权益的事项，法院根据实际情况不仅审查行政行为的合法性，还要审查其是否必要妥当，是否符合公共利益。[66]可以看出，行政诉讼二元目的要求，要根据私人受损害的大小，根据行政行为违法的程度来确定司法审查强度的大小。私人受损害到什么程度，法院就应该救济到什么程度；行政行为违法到什么程度，法院就应该监督到什么程度。两者之间应该如影随形，法院才能扮演行政诉讼二元目的维护者的角色。

　　我国的行政诉讼法是考虑了法院的审查程度问题的。王汉斌同志的“草案说明”中认为，“正确处理审判权和行政权的关系，人民法院对行政案件应当依法进行审理，但不要对行政机关在法律、法规范围内的行政行为进行干预，不要代替行政机关行使行政权力，以保障行政机关依法有效地进行行政管理。”在第4条中规定，法院审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳。有人批评该条规定有全面审查之嫌。实际上，法院进行全面审查是应该的，问题只是要进行什么程度的审查。全面审查是横向的，审查强度是纵向的。有人认为，第54条第（三）（四）项滥用职权、显失公正与第5条所规定的对具体行政行为的合法性进行审查有矛盾。合法性审查当中包含不了合理性审查。但我们知道，合法性审查在大陆法系也是通行的做法，实际运作中也从不拘泥于形式合法。我国的行政诉讼法规定也绝不应该从形式合法上来理解。这不仅是考察行政诉讼法自身得出的结论，也是人权保障、强化规制行政权的必然要求。“是否合法”的“法”只能理解为行政法治的“法”，不仅包括形式合法，更包括实质合法。[67]应该说，我国的司法变更权是相当小的，原则上法院不可以代替行政机关作出决定，而仅能在行政处罚显失公正时方可变更。是否过于狭小，还是值得商榷的。[68]在《行政诉讼法》第54条中，对于证据问题，只有是主要证据不足时才可以撤销；对于行政处罚，只有在显失公正的情况下才可以变更；在其他问题上则没有如此严格的规定。这些规定实际上还是注意到了行政审判权因事实与法律问题的不同而应在对行政行为的审查强度上有所区别。总的说来，我国行政诉讼法关于审查强度的规定虽然考虑了行政权与司法权的分工，但还是略显粗疏，而且还没有将司法审查的强度与行政行为的危害程度、与当事人受损害的程度对应起来，这与行政诉讼二元目的论是有一定出入的，其完善还需要司法实践和学术理论的不断探索。

　　（五）决定着行政诉讼法漏洞的补充方式

　　行政诉讼法的解释方式多种多样，目的论在其中占据十分重要的地位。在行政诉讼法存在漏洞或不足时，目的论也同样发挥着重要的作用。法律文义所涵盖的案型，有时衡诸该规定的立法宗旨，显然过广，以至将不同的案型放在同一个法律规定之下，形成“不同之案型，为相同之处理”的情形。为了消除这种缺失，贯彻系争规定的立法宗旨，需要对其文义所涵盖的案型予以类型化，然后将与该立法宗旨不符的部分排除于适用范围之外，以符合平等的要求。这种法律补充在学术上称之为“目的性限缩”。与此相对，有时法律文义所涵盖的案型衡诸立法宗旨，显然过窄，这就需要将其适用范围扩张到该文义原不包括的类型。这种法律补充学术上称之为“目的性扩张”[69]两者均系目的论作用的结果。

　　行政诉讼法第11条第1款第（一）、（二）项当中指出，“对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的”，“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”，可以提起行政诉讼。这里的“等”字作何理解，是等内等，还是等外等呢？是包括所有的行政处罚、行政强制措施，还是仅仅包括条文上列举的几种呢？对此历来颇有争议。如果从行政诉讼目的来看，它是要为相对人提供法律救济，并监督行政机关依法行政，而行政处罚作为制裁措施最易对相对人的权益造成损害，故而应当将所有的处罚措施均纳入行政诉讼之中。[70]行政强制措施亦是如此。再如，新司法解释中关于企业法定代表人因故不能提起行政诉讼的，其他的个人或组织能否以企业的名义提起行政诉讼的问题，曾有两种不同的意见：一是否定说。按照法人制度的基本原理，法定代表人不愿提起，其他人都不能以企业名义提起行政诉讼，其他组织可以通过企业内部程序来罢免该法定代表人。二是肯定说。理由是目前我国企业章程对法定代表人的规定要么没有，要么比较模糊，要罢免很困难，而且也会给企业的其他利益产生不利影响。我国救济制度还不健全，如果非要法定代表人起诉就会使很多人不敢告、不能告，为保护这些法人地位和组织的合法权益，承认它们有权提起行政诉讼利多弊少。从行政诉讼监督行政机关依法行政的目的来说，只要有某个人或组织启动了这个程序，就可以对行政机关的行政行为进行监督，从监督的角度来看，原告资格应当从宽考虑。综合两方面意见，最高人民法院司法解释没有明确其他人和组织可以提起行政诉讼，而只是承认公司的权力机关具有原告资格。[71]应该说，将行政诉讼目的纳入考虑问题的视角之中是正确的做法。前文业已论证，行政诉讼目的应是二元的。因此，在解释行政诉讼法时应努力平衡两者，而不能完全按照某单一目的进行一边倒的解释，应在作有利于相对人的解释同时，还要考虑到审判权与行政权两权之间的平衡。

　　四、行政诉讼法目的论解释的界限

　　行政诉讼法目的的确立和认知，必然会对整个行政诉讼制度产生重大影响。它不仅在建立行政诉讼制度之初对制度的整体设计有决定性作用，而且在行政诉讼制度适用实施过程中亦发挥重要的指导作用和规范作用。应该说，强调目的论在理论上和实践中均有重大作用，它是驾驭和发展行政诉讼的基础。法的目的决定着法的发展方向。法的目的也会在法的运行中根据实际情况的需要而作出微调。“当法律目的消失时，法律自身也消失。” [72]二元目的的存在，决定着行政诉讼的权利救济功能和维持行政法治秩序功能。然而，对于究竟如何理解行政诉讼的二元目的，是立法者的主观目的还是行政诉讼法文本所体现的客观目的，是规范制定时的目的还是规范适用时的目的，都是可以存在一定争论的。首先运用目的论来解释适用行政诉讼法就会给法院很大的裁量空间，其次对于目的的不同认知，也会给法院以很大的主动权。主张目的论似乎就是在鼓吹司法能动主义。[73]有学者也确实认为，“司法能动主义在我国不仅有可能性，而且有必然性”。[74]笔者赞成中国的法院要发挥其主动性和积极性，但是也要看到其司法能动的空间是十分有限的。某种程度上说，目的论对行政诉讼的影响更需要立法的能动，需要立法者发挥其积极作用。笔者所主张的二元目的论，实际上二元目的之间也是有其保护联系和内在平衡关系的，它不能过于偏重某一目的，过于偏重的结果，只会导致行政诉讼正常功能的不能彰显。目的论要发挥其恰当的功能，必须要把握其合理的界限。目的，只是决定着上述功能的发挥。“决定”只能意味着必要性，可行性尚需探讨。笔者以为，其界限主要有以下四个方面。

　　（一）受制于审判权的性质

　　关于审判权或者说狭义上的司法权的性质，历来颇有争议。自近代立宪主义国家产生以来，权力之间的关系即存在着多种类型。有基于对立法权不信任的思想在宪法之下让三权平等同格，即所谓的美国型，也有基于以议会为中心立法权优位的权力分立，即所谓的法国型。[75]我国实行的是人民代表大会制度，在某种意义上说是属于议会中心主义或议会民主主义的国家。国家的权力首先是二分。人大是国家权力机关，是国家的立法机关，包括法院在内的其他机关只是执行机关。因此，审判权的第一个性质就是执行性，它是对立法的执行，它只能基于具体案件或纠纷根据法律的规定来作出裁判，而不能针对普遍一般的对象作出所谓的“解释”。那种打着目的论的幌子，发展行政诉讼，进行抽象式的司法解释的做法是不妥当的，严格来说也是违反宪法的。

　　在区分了审判权与立法权之后，需要区分的就是审判权与行政权。有学者从积极的角度对行政作出界定：“近代国家的行政，是在法之下，受法的规制，并以现实具体、积极地实现国家目的为目标，所为的整体上具有统一性的连续的形成性国家活动。”[76]而司法则是指“在当事人之间就具体的事情产生纷争的情况下，以当事人提起诉讼为前提，独立的法院基于统治权，根据一定的诉讼程序，解决纷争，判断适用何种法律，保障法的正确适用的活动”。[77]从这两种界定当中我们可以看出，审判权相对于行政权而言，其特性在于被动性和中立性，不告不理，居中裁判。在1991年《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》中第17条规定：“人民法院在第一审程序中，征得原告同意后，可以依职权追加或者变更被告。”有人对此规定提出质疑，认为当事人不愿告，法院强迫人家告，这既不尊重当事人的诉讼权利，也不利于法院处于一个公正的中立地位。另一些人则认为，行政诉讼目的之一在于监督和保障行政机关依法行政，对于违法的行政行为，由于有的公民法律水平有限，有时候难以判断其违法性，如不加以指导，不赋予法院一定的职权，就既达不到监督和保障行政机关依法行政的目的，也不利于保护公民的合法权益。[78]最后，在新的司法解释通过时，采取了尊重当事人意思表示的原则。运用目的论解释行政诉讼法，也不能逾越审判权的基本性质。

　　（二）受制于审判权与行政权之间的分工

　　行政诉讼目的的实现的重要手段就是法院对行政主体的行政行为进行合法性监督。在诉讼中所牵涉的审判权与行政权之间的分工，也是行政诉讼区别于民事诉讼、刑事诉讼的重要特征之一。宪法上设置了行政机关，又设置了法院，分别设置的目的就在于发挥两种机关各自的功能和长项，在国家权力的分工配置后有效地运行，而不是让一个机关压制另外一个机关，更不是让一个机关去取代另一个机关。法院的特长在于熟悉法律，能够公正地适用法律作出法律上的评判。而行政机关的特长就在于其效率，在于他们拥有充分的专门知识和经验。“行政与司法的分立及其他们分别具有的不同功能和代表不同的价值，决定了即使司法有权审查行政所作出的决定和判断，但其不可能再重复行政过程的运行，完全替代行政。”[79]传统行政法学将行政行为分为受法律约束的羁束行为和承认自由裁量的裁量行为，又将裁量行为分为羁束裁量（或法规裁量）和便宜裁量（或目的裁量）。便宜裁量行为只受公益目的、法的一般原则等约束，只有在行政主体滥用裁量权、逾越裁量权时才作为违法的行政行为处理，否则不受司法的审查干涉。[80]这种区分实际上就是注意到了审判权与行政权之间的分工，一定程度上保留了行政的自主领域。传统行政法学是以行政行为总体上是不是裁量行为，进而其裁量是在要件的认定（要件裁量）还是在行为选择（效果裁量）的形式上展开的。随着立法和司法实践的发展，羁束裁量和自由裁量逐渐相对化，裁量和羁束的区分已经相当困难。与此相适应，“时期裁量”、“专门技术性裁量”、“政策性裁量”等新概念相继提出。[81]“关于现代行政中科学技术性的、并且象能源问题那样以政策问题为背景的事项，这种机能性方法显然比概念的裁量和裁量的二元区分优越，这是显而易见的。”[82]现代社会行政权日益扩张，相应地，行政权受司法监督的领域和程度也在扩大和加深。行政权扩张到何种程度，司法权就应紧随其后监督到何种程度，如此方可保证权利保障和合法性规制的实现，维持行政的法治秩序。但是，对于那些政治问题[83]、政策性问题、专门技术性问题等领域，行政仍然有其自主性，司法也不可以任意剥夺限制以致于演化为司法专制。

　　（三）受制于行政诉讼之于宪法诉讼的定位

　　就没有专门的宪法诉讼程序的国家而言，宪法诉讼主要来自于行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼。前文业已论证，行政诉讼的目的在于保护行政案件中的公民权利，规制行政权。而宪法诉讼的目的亦具有二元性，“一是解决宪法冲突（通过解决宪法冲突维护宪法秩序）；二是保护宪法权利”。[84]从这一点上来看，行政诉讼与宪法诉讼两者之间有一定的关联性，存在着一些交叉领域。当然，宪法诉讼包括的很多，如法律法规违宪审查、弹劾审判、选举争讼、违宪政党的解散审判、国家权限争端审判、宪法诉愿等。日本的“机关诉讼”可以与权限争端型宪法诉讼相衔接。笔者以为，中国行政诉讼可以从二元目的论的角度出发实现与宪法诉讼的部分对接，发挥宪法诉讼的部分功能，但是衔接点仅限于宪法诉愿[85]部分。然而，囿于我国法院并无违宪审查权，一个行政诉讼是很难转化为宪法诉讼的。宪法只能在宪法案件中适用，审判的依据（规范性文件）违宪、某种行为违宪，才可以构成宪法案件。由于法院充其量只有违宪审查的请求权，行政诉讼能否发挥宪法诉讼的部分功能，最终还要取决于下级法院、最高法院是否启动上报程序和请求权、取决于全国人大常委会是否启动违宪审查权。中国未来是否会现行宪法体制做些微调，是否会赋予法院以违宪审查权，尚有待实践的推动。即使法院具有了违宪审查权，行政诉讼从二元目的论出发，也只能发挥宪法诉讼的部分功能，而无法取代宪法诉讼。我国行政诉讼主要只是解决行政机关与公民之间的纠纷，无法对立法机关的行为、选举纠纷、罢免弹劾官员、国家机关权限争端等问题作出裁判。宪法诉讼的政治性、对少数人权利保护的重视等等都是行政诉讼所无法具有的。

　　（四）受制于行政诉讼法的成文法属性

　　中国是一个实行成文法的国家，行政诉讼法也是以成文法的形式出现的。行政诉讼的目的也是以条文的形式出现在行政诉讼法第1条之中，又内含于行政诉讼法的各个章节之中。成文法的属性决定了目的论发挥作用的空间是有限的。因为“经验的判断不能超出任何可以用法律的逻辑解释的理由”，[86]这是一个法律推理的合理性限度。也正是基于我国法院的权限，笔者在前文指出，中国的能动可能主要还是要靠立法来推动。如果目的论解释是行政诉讼法条文字义所无法包含的，则必须限制目的论解释的适用。马克斯·韦伯将目的唯理性与价值唯理性相区别，“韦伯理论的关键之处在于（主要是形式的）目的唯理性，而其价值唯理性对于科学理解来说尚力不从心，其意义仅仅在于，相对于目的唯理性它构成了一个限制性的修正”。[87]当然，“最好把对两种不同类别的关于行动合理的理由的最初分析视为反映实际上是一个复杂的整体的两个方面”。[88]也就是说最好是能将目的合理性和价值合理性合为一体，而作为一个好的事物的固有的部分。实定法或成文法的法价值是多元的。法的安定性、法的正义性和法的合目的性是成文法的三大基本价值。在某种意义上说，法的安定性还是首要的价值。[89]我们不能仅仅为了某一个价值，实行单边突进，而破坏多元价值的平衡和谐。在一个不实行判例法的国家，我们不能无限制地运用目的论解释行政诉讼法，而忽视了成文法法安定性的价值。

　　概言之，运用目的论解释行政诉讼法，能合理地发挥出建构和发展行政诉讼法的功能，但是这种功能的发挥是要受到诸多因素制约的。忽视这些制约，过分强调目的论的功能，并在实践中加以运用，那是危险的。“亢龙有悔”，方能恰到好处。

　　[注释]

　　[①] 参见拙文：“试论行政行为之目的”，载于《浙江省政法干部管理学院学报》2001年第1期，第32－35页。

　　[②] 杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社1999年版，第127页。

　　[③] 参见[德]伯恩·魏德士著，丁小春、吴越译：《法理学》，法律出版社2003年版，第328－355页。

　　[④] [德]卡尔·拉伦茨著，陈爱娥译：《法学方法论》，商务印书馆2003年版，第210页。

　　[⑤] 参见林立：《法学方法论与德沃金》，法律出版社2002年版，第124页。

　　[⑥] 参见[德]H·科殷著，林荣远译：《法哲学》，华夏出版社2002年版，第221页。

　　[⑦][德]伯恩·魏德士著，丁小春、吴越译：《法理学》，法律出版社2003年版，第407页。

　　[⑧] 参见马怀德、王亦白：“行政诉讼目的要论”，载于罗豪才主编：《行政法论丛》（第6卷），法律出版社2003年版，第295－296页。

　　[⑨] 参见林莉红：“我国行政诉讼法学研究状况及其发展趋势”，载于《法学评论》1998年第3期，第8页；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年版，第313－314页。

　　[⑩] 参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第387－388页。这一说法在今天的理论上已经没有说服力，但是在现实之中还有一定的市场，特别是那些非诉执行的案件日益增多的现象对此可以加以某种程度的印证。

　　[11] 参见胡肖华：《行政诉讼基本理论问题研究》，湖南人民出版社1999年版，第31－34页。这种学说实际上将行政诉讼三种主体的目的当作了行政诉讼制度的目的，这与通行的对诉讼目的的界定是不同的。

　　[12] 参见宋炉安：“论行政审判权”，载于罗豪才主编：《行政法论丛》（第1卷），法律出版社1998年版，第360－364页。这一看法没有将实体法规范作为确立诉讼目的的基础，与近代法治国家原理相去甚远。参见[日]藤田靖宙：《行政法学的思考形式》，木铎社1978年版，第275页以下。

　　[13] 范扬：《行政法总论》，商务印书馆1935年版，第302页。转引自刘运毛：“对我国行政诉讼目的的检讨与反思”，载于《杭州商学院学报》2002年第2期，第12－13页。这一学说简洁明了，但是混淆了宪法与行政法的差别，“民权”的设定主要是由宪法来完成的；也没有突出保证法规实施或者监督行政主体依法执法的内容。不过，在该书的1937年再版中，这种观点已经作出修改。参见范扬：《行政法总论》，中国方正出版社2005年版，第213－214页。

　　[14] 参见张树义：《冲突与选择——行政诉讼的理论与实践》，时事出版社1992年版，第13页。

　　[15] 参见杨解君、温晋锋：《行政救济法基本内容及评析》，南京大学出版社1997年版，第180－181页。

　　[16] 参见林莉红：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社1999年版，第22页。

　　[17] 这一说法并没有对诉讼目的概念进行界定，而简单地套用或解说立法。诉讼目的实际上是国家通过行政审判权的行使所希望达到的目标，所谓对法院的目的设定在更大程度上只是一种手段。

　　[18] 参见胡卫列：“行政诉讼目的论”，中国政法大学博士学位论文，2003年4月，第80－83页。这种观点当中同样存在着解决纠纷说的问题，将制约行政权和维护行政权益作为两个层次的目的也有一元目的或手段与目的之嫌。

　　[19] 参见胡肖华：“行政诉讼目的论”，载于《中国法学》2001年第6期，第50－55页。这种说法对行政诉讼目的的界定实际上是不同于笔者的界定的，行政诉讼目的是针对行政诉讼制度而言的，而不是其他。

　　[20] 参见[日]亘理格：“行政诉讼的理念与目的”，载于《ジユリスト》第1234期，2002年11月，第14－15页。

　　[21] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第550－553页。

　　[22] 参见[法]莫里斯·奥里乌著，龚觅等译：《行政法与公法精要》（下册），辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第550－553页。

　　[23] 参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬著，莫光华译：《行政诉讼法》（第5版），法律出版社2003年版，第21－31页。

　　[24] [英]威廉·韦德著，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第274页。

　　[25] 参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第10－14页。

　　[26] 姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第228页。

　　[27] [美]理查德·B.斯图尔特著，沈岿译：《美国行政法的重构》，商务印书馆2002年版，第1页。

　　[28] [美]理查德·B.斯图尔特著，沈岿译：《美国行政法的重构》，商务印书馆2002年版，第63页。

　　[29] 有学者认为，在自由资本主义时期，行政诉讼目的倾向于权利保护说；而到了垄断资本主义时期，则向保障法律体系的实效性以及确认权利之后法律的存在倾斜。参见[日]渡边洋三：《现代国家与行政权》，东京大学出版会1972年版，第30页。实际上，即使在自由资本主义时期也应该注意到行政诉讼制度的两大背景——人权保障与权力分立。

　　[30] [德]弗里德赫尔穆·胡芬著，莫光华译：《行政诉讼法》（第5版），法律出版社2003年版，第5页。

　　[31] 参见[日]宫泽俊义：《宪法》，劲草书房1973年第4版，第17－23页。

　　[32] [日]杉村敏正、兼子仁：《行政手续·行政争讼法》，筑摩书房1973年版，第163页。

　　[33] 参见罗豪才主编：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第10－11页。

　　[34] 姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第37－38页。

　　[35] 李祖军：《民事诉讼目的论》，法律出版社2000年版，第37页。

　　[36] 《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年第2版，第327页。

　　[37] 瞿同祖：“中国法律与中国社会”，载于《瞿同祖法学论著集》，中国政法大学出版社1998年版，第237页。

　　[38] 冯友兰：《中国哲学简史》，北京大学出版社1996年第2版，第282－283页。

　　[39] 参见贺卫方：“全能型衙门的传统与影响”，载于《南方周末》1998年1月16日。

　　[40] 参见王贵松、邱远猷：“善之途多歧路：五权宪法的理想与现实”，载于《首都师范大学学报（哲学社会科学版）》，2004年第6期。

　　[41] 参见蔡定剑：《历史与实践》，中国政法大学出版社1999年版，第37、95-96、97、107页。

　　[42] 陈端洪：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第125页。

　　[43] 梁治平：《法辨——中国法的过去、现在与未来》，中国政法大学出版社2002年版，第17页。

　　[44] 我国台湾学者刘宗德、彭凤至亦持行政诉讼二元目的论，但是其论证就存在着这方面的逻辑问题。当然，从某种意义上来说，诉讼构造等也是可以印证二元目的论的，毕竟它们是对目的的一个贯彻。参见刘宗德、彭凤至：“行政诉讼制度”，载于翁岳生编：《行政法》（下册），中国法制出版社2002年版，第1320－1324页。

　　[45] Jhering， Law as a Means to an End ，transl. I.Husik（New York， 1924），p.p.408-409.转引自[美]E·博登海默著，邓正来译：《法理学：法哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第109页。

　　[46] [英]迈克尔·H.莱斯诺夫著，冯克利译：《二十世纪政治哲学家》，商务印书馆2001年版，第14页。

　　[47] [日]谷口安平著，王亚新译：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社1996年版，第49页。

　　[48] [法]古斯塔夫·佩泽尔著，廖坤明、周洁译：《法国行政法》（第19版），国家行政学院出版社2002年版，第287－288页。这种划分的优点在于能够明白表示两种诉讼的当事人资格和判决的效果不一样。当然这种划分也是有缺陷的，它不能划分全部行政诉讼，而且对于客观和主观的认识也不可能完全一致。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第667－668页。

　　[49] 这四种类型尚有待发展，日本近来有学者提出“包括（概括）的行政诉讼”的构想，也就是指国民与行政主体之间法律上的争讼但又不适合民事诉讼（包含国家赔偿诉讼）和法定抗告诉讼的一切诉讼，以吸收当事人诉讼、客观诉讼等，特别是要拓展客观诉讼，将环境诉讼、消费者诉讼、纳税人诉讼等纳入其中。参见[日]高桥滋：“诉讼类型论”，载于《ジユリスト》第1234期，2002年11月，第30－31页。

　　[50] 参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第720页。

　　[51] 参见杨伟东：“行政诉讼目的探讨”，载于《国家行政学院学报》2004年第3期，第36－37页。

　　[52] 参见薛刚凌：《行政诉权研究》，华文出版社1999年版，第188－192页。

　　[53] 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第199页。

　　[54] 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第626页。

　　[55] 参见[日]室井力主编，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第242－244页。

　　[56] [日]盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第342页。2004年日本修改行政诉讼法，规定原告资格的有无要考虑该法令的旨趣、目的，要考虑行政处分应该考虑的利益的内容和性质。这也算是对学说和司法实践的一个回应。参见[日]宇贺克也：“行政事件诉讼法的改正”，载于（日）《法学教室》第288期，2004年9月，第4－5页。

　　[57] 马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第216页。

　　[58] 最高人民法院行政审判庭编：《<关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释>释义》，中国城市出版社2000年版，第26－27页。

　　[59] 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年版，第363页。

　　[60] 参见于安编著：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第92－94页。

　　[61] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第373页。

　　[62] 参见姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第186页。

　　[63] 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第674页。

　　[64] 参见姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第214－215、309－310页。

　　[65] 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第678页。

　　[66] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第678页。

　　[67] 相关论述可参见拙文：“重构行政合理性原则的尝试”，载于刘茂林主编：《公法评论》第2卷，北京大学出版社2004年版，第51－52页。

　　[68] 这一点在立法过程中也是有过讨论的。参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第316－318页；姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第46页。

　　[69] 参见黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第397－401页。

　　[70] 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年版，第349页。

　　[71] 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年版，第390页。

　　[72][德]伯恩·魏德士著，丁小春、吴越译：《法理学》，法律出版社2003年版，第374页。

　　[73] 司法能动主义，最简单地说，其基本宗旨就是，“法官应该审判案件，而不是回避案件，并且要广泛地利用他们的权力，尤其是通过扩大平等和个人自由的手段去促进公平——即保护个人的尊严。能动主义的法官有义务为各种社会不公提供司法救济，适用手中的权力，尤其是运用将抽象概括的宪法保障加以具体化的权力去这么做”。一种更为激进的界定是“司法能动主义就是在宪法案件中由法院行使‘立法’权”，“在包含笼统模糊原则的宪法所留下的‘缝隙’间进行司法性立法”。参见[美]克里斯托弗·沃尔夫著，黄金荣译：《司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁》，中国政法大学出版社2004年版，第3、51页。本文基本上采用前一种界定方式。

　　[74] 信春鹰：“司法能动主义的时代到来了吗？”，载于信春鹰编：《公法》（第3卷），法律出版社2001年版，第296页。

　　[75] 参见[日]芦部信喜：《宪法》（新版），岩波书店1997年版，第256页。

　　[76][日]田中二郎：《行政法总论》，有婓阁1957年版，第22页。

　　[77][日]芦部信喜：《宪法》（新版），岩波书店1997年版，第300－301页。

　　[78] 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年版，第396页。

　　[79] 杨伟东：《行政行为司法审查强度研究》，中国人民大学出版社2003年版，第21页。

　　[80] 这是大陆法系传统行政法学的通说。参见[日]田中二郎：《行政法总论》，有婓阁1957年版，第281－195页；[日]田中二郎：《行政法（新版）》，劲草书房1976年新版，第71－72页；[日]南博方、原田尚彦、田村悦一编：《行政法总论》（新版行政法<Ⅰ>），有婓阁1986年新版，第160－169页。

　　[81] 参见[日]芝池义一：《行政法总论讲义》，有婓阁1998年第3版，第74－75页；

　　[82] [日]盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第96页。

　　[83] 政治问题和裁量行为是有差别的，它具有高度的政治性，一般只承担政治责任，而排除司法审查。参见[日]远藤博也、阿部泰隆编：《讲义行政法Ⅰ》（总论），青林书院新社1984年版，第117页。

　　[84] 韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第457页。

　　[85] 宪法诉愿是宪法诉讼的一种，就是当公民由宪法赋予的基本权利及其相近的基本权利受到国家公权力的侵害，受害者已运用所有法律途径请求救济，但是依然未能消除这种侵害时，其最后向宪法法院提起诉愿以求得救济的方法。参见刘兆兴著：《德国联邦宪法法院总论》，法律出版社1998年版，第307页。当然，穷尽法律救济只是一个原则，它还存在着一些例外，而且例外的情况还呈现出扩大的趋势。参见《德国联邦宪法法院法》第90条第2款。

　　[86] [英]尼尔·麦考密克、[奥]奥塔·魏因贝格尔著，周叶谦译：《制度法论》，中国政法大学出版社2004年修订版，第248页。

　　[87] [德]阿图尔·考夫曼著，米健译：《后现代法哲学》，法律出版社2000年版，第23－24页。

　　[88] [英]尼尔·麦考密克、[奥]奥塔·魏因贝格尔著，周叶谦译：《制度法论》，中国政法大学出版社2004年修订版，第238页。

　　[89] 参见[德]拉德布鲁赫著，米健、朱林译：《法学导论》，中国大百科全书出版社1997年版，第22页。

　　载于罗豪才主编：《行政法论丛》第9卷，法律出版社2006年版，第148－177页。

　　北京大学法学院博士研究生·王贵松

  本文关键词：行政诉讼目的论，由笔耕文化传播整理发布。

本文编号：105192