徐喆：中国大学生创业政策研究分析

  本文关键词：大学生创业政策研究，由笔耕文化传播整理发布。

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徐喆：中国大学生创业政策研究分析

2013-09-05 | 访问次数: | 编辑：rky | 【】

2013-09-03

    摘要：针对当前大学生就业难的问题，鼓励和支持大学生创业是解决大学生就业的重要途径。着重研究分析针对当前大学生创业困难而制定的政策，并分析现行效果，提出完善建议。

　　关键词：创业，政策，多源流

　　1  就业是政府需要解决的公共问题

　　就业问题是无论哪国政府都非常重视的问题之一。当然，政府并不需要直接去解决就业，政府的职能是引导，为就业问题的解决提供方向性的引导，同时鼓励社会自身的发展，鼓励社会自己解决一部分就业问题。在我国，需要政府关注并给予一定引导和支持的就业人口包括：下岗失业人员、残疾人群体、农民工群体和大学就业困难人群。

　　2  大学生就业难

2008年金融危机后，高校毕业生就业率逐年下降。根据一份2011年12月的大学生就业率调查，2011年高校毕业生就业率69.1%，低于2010年（76.1%）。近年高校毕业生就业率见图1。2012年全球经济衰退的影响，下半年起各大高校的招聘会上外商投资企业的岗位数量明显减少，一些大型跨国公司也缩减了今年的招聘人数，金融、证券等往年热门的行业，2012年面向应届生的招聘人数也低于往年。可见，当前大学生的就业形势是一年比一年严峻。

　　近年高校毕业生就业率鼓励和支持大学生创业是解决大学生就业的重要途径。在西方发达国家，大学生自主创业是非常普遍的方式，美国大学生创业的比重高达20%-30%，而在我国，大学生创业及其成功的比重相对较低，相关调查显示，2010年中国大学生创业比例仅为0.9%。据零点公司2007年的一份调查显示，我国大学生创业的成功率仅为0.01%。因此，研究我国大学生创业政策，并提出强化执行的措施，必将有助于促进大学生创业，缓解我国大学生就业难题。

　　3  大学生创业政策的多源流分析

　　3.1 问题源流

　　鼓励大学生创业是解决大学生就业的重要途径之一，但由于面临着文化、经验、市场、资金等瓶颈，大学生创业始终无法广泛顺利的开展。

　　一份针对全国2000所高校发放的20万份问卷调查显示，2010年中国大学生创业比例仅为0.9%，学生创业的行业排名前三位的分别是“中小学教育”、“互联网”、“广告传媒等相关产业”。调查还显示，学生创业资金的来源80%来自亲友资助，仅4%获得风险投资，2%获得政府资金支持。

　　当前大学生创业面临以下几方面的实际问题：

　　（1）资金缺乏。

　　大多数创业中的大学生认为资金条件是大学生创业面临的最主要困难，在一项正对大学生创业问题的调查中显示，有64.1%的同学希望通过创业教育获得融资方面的知识和技能；54.4%的同学明确表示学校应该给予创业学生资金上的支持；21%的同学希望国家在融资服务层间加大对大学生创新创业的扶持力度。这充分表明了金融支持在大学生创业中的重要性。调查中还发现，虽然接受调查的大学创业者都接受到了国家提供的金融支持，其中91%获得基金会的基金资助，但是他们认为政策在实际操作过程中还存在一定的不足，比如：基金资助额偏低，较难满足企业需求；分批次和按比例资助，不利于创业者对资金的实时运作；基金两年退出机制可能使本来有发展前途的企业夭折，影响创业成功。

　　目前创业资金是创业初期最大的瓶颈。大学生创业者初期的创业资金主要来自于基金会的资助，其次是家庭、亲戚朋友等，金融环境对大学生创业行为有着至关重要的作用。另外，一些大学生的经济独立意识较差，习惯伸手去要，而不是自己去争取这些资金。此外，我国风险投资刚刚起步，创业市场尚未建立，投资者非常谨慎。

　　（2）不懂政策。

　　在这份调查中还显示，有将近一半的大学生对大学生创业的相关政策不太了解，更有相当比例，约22%的学生表示完全不清楚这些政策，只有不到3%的学生表示了解，表示很理解的仅0.41%。这说明大学生创业政策的宣传力度需要进一步加强。相关政策是通过报刊、电视、网络等媒体获得的，其他比较集中的渠道依次是专家的讲座、创业计划大赛和学校相关部门。绝大多数学生希望国家对大学生创业提供优惠政策和融资服务政策，其次是提供场地等硬件条件扶持政策、税收政策和补贴政策等。

　　（3）素质不足。

　　创业者除了具备一般的知识结构、思想品质和心理素质外，还要具备积极主动的态度和强烈的创业精神、顽强的毅力和不怕失败的勇气，以及价值判断能力、组织管理的协调能力和具体操作的实践能力。但是由于我国高校教育模式的局限性，学生基本放不开手脚，自主能力、实践能力、创新能力普遍不强，导致创业素质严重不足。

　　（4）经验缺乏。

　　由于我国教育体制的要求，学生一路学习的过程中学科成绩一直是衡量学生优良的唯一准绳，其他实践能力评测基本被忽略，大学也基本如此。因此，大多数大学生都缺乏社会实践经验和实际操作的能力。

　　（5）定位不准。

　　目标定位不切实际也是大学生创业的一个软肋。大学生有知识、有理想、有抱负、有想干一番事业的雄心壮志和激情，但是他们接触社会实际较少，缺乏对社会生活需要的真实了解，缺乏市场调研，眼光高而不务实，创业计划盲目性大，可操作性差，容易导致创业失败或创业计划流产。

　　本文着重分析研究大学生创业的公共政策，这些政策主要针对的是上述第1和第2个问题。

　　3.2 政策源流

为了更好的分析现有的针对大学生创业的公共政策，本文作者首先对2005年以来国务院、教育部、人力资源与社会保障部、财政部以及中央人民银行等多个中央政府部门出台的大学生自主创业相关文件进行了系统梳理，

　　创业是一种系统工程，它除了要求创业者本身具备较高的综合素质之外，政府与中介机构、高校教育方面的密切帮助与配合也是非常重要的。其中政府发挥的作用应该是降低门槛、提高效率和全力帮助。当前，针对大学生创业所面临的诸多实际问题，除了上表的政策性文件外，中央和地方政府也出台了不少对应的实际支持政策，大致可以归类如下：

　　（1）针对资金缺乏问题。

　　①“零首付”政策。

　　如上海市工商局出台了《关于鼓励创业促进就业的若干意见》，其中第一条尤为引人瞩目：毕业两年内的高校毕业生，投资设立注册资本50万元以下的有限责任公司，可“零首付”注册，自公司成立之日起两年内缴足注册资本。

　　②小额贷款政策。

　　各国有商业银行、股份制银行、城市商业银行和有条件的城市信用社要为自主创业的毕业生提供小额贷款，并简化程序，提供开户和结算便利，贷款额度在2万元左右。贷款期限最长为两年，到期确定需延长的，可申请延期一次。贷款利息按照中国人民银行公布的贷款利率确定，担保最高限额为担保基金的5倍，期限与贷款期限相同。

　　全国各地方也有出台地方政府予以支持的小额贷款信贷政策，例如：

　　北京——贷款金额：最高50万，且由区财政进行贴息。优惠政策：由区财政进行贴息。持有北京户口的未就业大学毕业生想要从事个体经营或自主、合伙开发创办小型企业自筹资金不足的，可申请小额担保贷款；上海——贷款金额：5万至30万元。优惠政策：专门设立了大学生创业“天使基金”；重庆——申请对象：半年以上未就业，有固定户口的大学毕业生。贷款金额：3000—4000元。贷款方式：抵押贷款，担保贷款，主创业小额贷款。

　　小额贷款优惠政策效果分析：政策规定有待完善，要切合大学生创业实际情况。政策落实不够理想，相关政府部门只负责审批，不后续跟进；部分银行不按照政策要求提供便利，亦无人监管。贷款数额部分地区偏低，难以满足企业需求。贷款或基金分批、按比例资助，不利于创业者掌控资金。贷款或基金资助期限最长两年，不利于可持续发展。需要肯定的是：这一政策本身是好的，可以在很大程度上缓解创业启动资金缺乏的问题。

　　③税收优惠政策。

　　大学毕业生新办咨询业、信息业、技术服务业的企业或经营单位，经税务部门批准，免征企业所得税两年；新办从事交通运输、邮电通讯的企业或经营单位，经税务部门批准，第一年免征企业所得税，第二年减半征收企业所得税；新办从事公用事业、商业、物资业、对外贸易业、旅游业、物流业、仓储业、居民服务业、饮食业、教育文化事业、卫生事业的企业或经营单位，经税务部门批准，免征企业所得税一年。税收优惠政策效果分析：税收优惠集中于前两年，免征或减半，但是对于大学生刚创立的企业，第一年能够盈利的较少，因此免征和减半征实际意义远小于象征意义。

　　④其他费用优惠政策。

　　政府人事行政部门所属的人才中介服务机构，免费为自主创业毕业生保管人事档案（包括代办社保、职称、档案工资等有关手续）2年；提供免费查询人才、劳动力供求信息，免费发布招聘广告等服务；适当减免参加人才集市或人才劳务交流活动收费；优惠为创办企业的员工提供一次培训、测评服务。

　　（2）针对不懂政策问题。

　　上海设立了专门针对应届大学毕业生的创业教育培训中心，免费为大学生提供项目风险评估和指导，帮助大学生更好地把握机会。西安“首违免罚”政策：即工商、城管执法等部门在对大学毕业生在创业过程中首次出现的情节轻微、没有对社会和他人造成危害后果的一般性违法行为，只给予警示告诫，帮助大学生创业者纠正，不给予行政处罚。福建开展大学生“十百千万”创业助力计划，在全省建立10个毕业生创业培训基地，扶持100个毕业生创业项目，为1000名有创业意向的毕业生提供系统的创业辅导，组织10000名毕业生参加创业培训。

　　（3）针对经验缺乏问题。

　　从校园到“商海”，为了帮助大学生能够顺利进入角色，很多地方制定的实际的辅导培训计划。如西安市针对大学生的不同需求，多途径、多渠道开展大学生创业培训工作，提高创业成功率，还成立创业专家辅导团，在全市范围内招募具有社会责任感、有成功创业经验，愿意为大学生创办企业进行辅导的企业家作为志愿者，为大学生创业提供一对一或一对多的创业指导服务。在有条件的情况下，通过这些企业家为大学生创办企业提供上下游配套产品的支持合作，帮助其度过初创期。市政府会给予企业家颁发荣誉聘书或授予荣誉称号，作为精神奖励。辽宁启动“万名大学生创业培训计划”，对实施大学生创业技能培训的机构予以补贴，并为创业者无偿提供产权和使用权归政府所有的房产、土地。

　　3.3 政治源流

　　大学生是我国现代化建设的重要接班人。因此，高校大学生的就业状况普遍受到公众舆论的广泛而深入的关注。近年来，面对高校毕业生庞大的队伍和就业困境，各类新闻媒体对大学生就业难问题进行了各方面深入细致的报道，学者们也对此进行了大量理论与实证研究。许多有关大学生就业的话题经由媒体和专家学者之手共同起催化作用，促进政府把该问题提上决策议程的显著位置，并间接或直接地影响政策制定。

　　随着改革开放不断深入，科教兴国政策的持续实施，我国的国民素质已经有了明显的提升，与此同时国民的精神文化需求也不断增长。近几年，高校扩招，大学生数量的增加，就业市场的发展滞后于劳动力的增长速度，大学生就业逐步成为社会家长及学生自身迫切希望得到解决的问题。这就有赖于高校进行创业教育，政府制定相关的扶持优惠政策，鼓励并且培养大学生自主创业。对于一半以上的大学生来说，创业最突出的问题仍然是资金问题。国民急需国家调整相关政策以满足这种需求。政府在制定教育政策时必须要考虑国民情绪对于获得高校大学创业优惠政策的利益诉求。

　　3.4 三源合流

　　正如表1中列举国办发〔2009〕3号文，，2009年1月19日，国务院办公厅下发了《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》，要求把高校毕业生创业摆在当前就业工作的首位，国家鼓励和支持自主创业，对高校毕业生自主创业税费减免和小额贷款。在这个时间点上，三源合流，大学生创业政策最终形成的“政治之窗”也随之打开。

　　尽管如此，政策效果整体结果不佳，主要体现在：

　　（1）行政流程复杂冗长：尽管针对大学生创业政府已经有很多相应的扶植政策，主要体现在资金税收方面，准入的门槛是放低了，但是创业阶段所需要通过的层层行政审批和繁冗的资料准备手续，使得创业从一开始就面临了复杂的行政手续，这个过程也很长。比如，一般大学生创业申请期为1-3个月，如若加上公司执照等手续的办理，必须经过10个月，时间过长。

　　（2）社会上创业政策多而杂，难以分辨选择：目前许多大学生是完全不了解创业政策的，而社会上也没有一份主流的、系统全面的针对大学生创业的政策指导手册。大学生了解创业政策的渠道比较分散，没有一个权威的、具有指导意义的政策指引供参考。

　　（3）服务机制尚不健全。现有政策多为贷款、税收等资金方面，且集中时段是创业初期，但对于创业辅导、企业经营管理等中后期的指导非常有限。而企业要可持续发展，创业中后期的运营也十分重要。

　　4  对现有公共政策的建议及补充

　　（1）简化行政流程。可以参考目前某些行政区的集中办公、一站式服务的模式，对于大学生创业初期的行政审批环节进行精简，缩短行政流程时间，加快处理效率。

　　（2）给予有建设意义的创业引导。为使大学生创业能更有效率，对于项目型创业，政府给予一些产业链上的资源，龙头企业带动上下游的微型创业型企业，牵线搭桥，使得大学生创业更经得起风浪。

　　（3）整合政府权威颁布的创业政策。定期梳理、撰写和发布创业政策手册，让创业政策更加透明化。

　　（4）设立管理合格的创业中介服务机构。比如创业基金会，提高其服务水准。不仅提供大学生创业所需要的硬实力，比如资金，还能提供软实力的支持，例如提供创业培训。

　　（5）高校需转变观念，更新教育模式，真正鼓励愿意自主创业的大学生，为其提供所需的平台，达到提升创新能力、实践能力、交际能力的目的。充分利用“挑战杯”等创新型竞赛活动，培养和发掘具备企业家能力和企业家精神的创业者。

　　（6）教委、科委等政府机构可通过大学生科创基金等专项基金，加强对科技型、项目型自创企业的扶持力度。通过严格公正的评价、审核机制，挖掘具有市场潜力和市场价值的优秀企业和项目。

　　（7）进一步拓宽大学生创业融资渠道。完善小额贷款政策，降低小额贷款的注入门槛，提高贷款额度，加快贷款办理速度。鼓励风险投资进入大学生创业市场。由于风险投资对创业企业的长期发展作用巨大，比如美国国会于1980年通过了小企业投资激励法案，明确规定风险投资基金不受制于顾问法的注册规定。

　　目前的大学生创业扶持政策固然众多，但是政策执行度、知晓度尚待提高。政府确实拿出了政策支持大学生创业，但是整个社会环境，包括高校教育、社会观念等，还需要给予大学生创业更多的自由和空间。期盼不久的将来，在全社会的共同努力下，大学生自主创业可以真正成为解决大学生就业的重要部分。

　　参考文献

　　[1]陈振明。公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

　　[2]谭祖谊。建立大学生创业的政策性资金支持体系[J].中国大学生就业，2008，（22）。

　　[3]白天亮。人力资源社会保障部启动“大学生创业引领计划”[J].人民日报，2010，7（12）。

　　作者简介：徐喆（1987-），女，浙江舟山人，上海交通大学国际与公共事务学院2012级公共管理（MPA）硕士在读。

作者： 徐喆  来源： 《现代商贸工业》2013年第16期

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