经济论文论农村土地承包经营权抵押的实践与思考

　　2009年3月人民银行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，首次明确了“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”。

　　该政策的出台标志着土地承包经营抵押有了国家政策层面上的依据，在此前后，不少地方开始了农地抵押试点工作。由于土地承包经营权抵押尚处于政策层面，未上升到法律层面，试点过程面临诸多困难，亟需认真研究、总结。

　　一 各地土地承包经营权抵押的具体实践土地承包经营权抵押开始于贵州湄潭县土地金融公司，经宁夏同心示范引导，现已呈现农地融资面积扩大、农地规范层级提高的趋势。

　　(一) 各地的实践做法

　　1 湄潭县试点— — 土地金融公司1988年贵州湄潭县土地金融公司成立，后因亏损严重被并入湄潭县农村信用联社。其首创了以林地及地面附着物(不包括耕地)为担保办理农业贷款，具有示范意义。

　　2 佳木斯市试点— — “四荒”土地抵押 、2000年以来，佳木斯市农村信用社开始尝试荒山、荒沟、荒丘、荒滩土地使用权抵押贷款，但抵押物仅限于通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地承包经营权，不包括耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权。

　　3 江津试点— — 江津模式2005年国家开发银行重庆市分行推出“江津模式”，支持农业产业化发展。其做法是：江津市政府搭建融资平台，负责开发银行贷款的管理、企业信用信息的收集等；农民专业合作社改造为农民股份公司，承包农户和转承包者以户为单位将剩余承包年限内的土地承包经营权和附着物人股，但口粮田不入股；农民股份公司向国开行贷款，由绿丰农业担保公司以其资产为其提供担保，同时农民股份公司以其股权作为抵押向担保公司提供反担保。上述做法形式上规避了土地承包经营权不得抵押规定，但揭开这种股权抵押的“面纱”，实质仍是土地承包经营权抵押。

　　4 宁夏同心试点一-土地抵押协会2006年宁夏同心县农村信用社开始土地承包经营权抵押试点。其做法是：每一个村成立土地抵押协会，农户人会员的条件是以承包地入股；农户向信用社贷款时，先与协会和4名协会会员(内含1名常务会员)签订土地经营权抵押转让协议，再由协会作保向信用社贷款；农户逾期不能还款的，由土地抵押协会转让给有意偿还贷款的其他村民，一旦农户还清了贷款，即可赎回原承包地。宁夏同心通过土地抵押协会实现农地抵押权的处置、变现，不会改变土地集体所有权性质和土地用途，还保留了抵押人的赎回权。同心试点以保证、抵押联合担保的方式，解决了家庭经营持续发展的后续资金不足问题，增强抵押人守约意识和能力，降低了金融机构发放贷款的风险。

　　5 福建明溪试点— — 扶持农业大户从2007年开始福建明溪开展土地经营权贷款试点，其抵押人是土地流转中的承租方，承租方通过县土地流转服务中心从村集体或零散农户手中获取土地，并以租赁过来的土地承包经营权作为抵押物向农村信用社抵押贷款。据调查，该抵押贷款主要为农业大户服务，而明溪个体农户很少使用这种抵押贷款形式，而是更信赖贷款手续简便、经济的信用贷款、联保贷款和惠农一卡通。不过，土地承包经营权抵押对农户信用具有增级的作用，可以使其获得更高信用额度，因此明溪推出的土地经营权抵押贷款，是适合农业大户的贷款，为农村土地的规模化经营和农业产业化发展提供了契机。

　　信阳平桥试点— — 失地农户权益保障2008年以来信阳市平桥区进行了土地承包经营权抵押贷款尝试。其主要做法是：在区、各乡镇设立信用担保中心，对贷款农民进行信用、资产认证、评定，由信用担保中心为贷款农户提供担保；成立区、乡两级的物权交易中心，登记、发布物权交易信息、办理物权交易；将信用担保、物权交易、贷款办理集中在各乡镇的金融服务中心集中进行。对因抵押而失地的农民，规定给予城镇户口、优先安排就业、纳入社会保险统筹、安置廉租房等措施，维护失地农户的切身利益，解决失地农户的后顾之忧。l27 武汉试点一一农业规模经营近年来武汉市土地流转市场发展较快，截至2011年土地流转面积占全市家庭承包耕地总面积的比例已超过20 。为解决农业规模生产中存在的融资难问题，武汉市成立了武汉农村综合产权交易所，出台了《武汉农村产权登记托管管理办法(试行)》、《武汉市农村土地经营权评估办法(试行)》、《农村土地经营权抵押贷款管理办法(试行)》，并于2009年10月26日启动农村土地经营权抵押贷款试点，首批申请的3家农业企业以约2．70 km 农村土地经营权为抵押物，获得1 400万元银行贷款。

　　8 崇州试点～一融资机会平等按照土地经营人不同，崇州市将土地承包经营权抵押人分为农户、土地合作社、企业和规模经营业主。其中，农户必须持有崇州市国土部门颁发的《农村土地承包经营权证》以及与村集体缔结的《农村土地承包合同》；土地合作社是依据《农民专业合作社法》成立的互助性经济组织，合作社必须获得《农村土地经营权证》，凭经营权才能向银行申请贷款；企业和规模经营业主必须持有《农村土地经营权证》，且支付地租必须在1年以上。

　　(二) 对试点地区实践的评价1 合法性分析从合法性来讲，湄潭试点、佳木斯试点和宁夏同心试点都未超越现行法律的规定。其中，宁夏同心将林地抵押、四荒地抵押扩展到家庭土地承包经营权抵押是一大飞跃，但应该看到，宁夏试点名为土地承包经营权抵押，实为以土地流转收益权和地上附着物的抵押，以上述财产作抵押是不违反担保法和物权法规定的。而江津、明溪、平桥、武汉、崇州试点均突破现行担保法和物权法关于土地承包经营权不得抵押规定，为了避免土地承包经营权抵押无效情况的发生，放贷人往往采取变通方式，如将土地抵押和个人保证结合，或以担保公司(有的为物权担保中心)的担保取得贷款，以业主的土地承包经营权(或土地经营权)或个人信用向担保公司(物权担保中心)提供反担保。因此，这些抵押试点并未真正发挥土地承包经营权的抵押融资功能，而是增加了抵押人的融资成本，是“假抵押”，不是担保法意义上的抵押。纯粹意义上的土地承包经营权抵押是直接抵押，是“裸体”抵押，不是间接抵押或联合担保(抵押)。