世纪之交中国高等教育管理体制改革的历史回顾

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2008 20 13 年第 08 12 1 2期

中国高教研究

世纪之交中国高等教育 管理体制改革的历史回顾
纪宝成
摘 要 ： 上世纪 90 年代 ， 我 国高等教育 管 理 体制 进 行 了全面 而 深刻 的 变 革 ， 基本 解决 了高等教育 宏观 管 理中 “ 条块 分 割 ， 多头 管 理 ” 等 问 题

， 破除 了 部 门办 学 ， 形 成 了中央和 省 两 级管 理 ， 以 省 为主统 筹 管 理的 新 体制 。 我 国高等教育 管 理 体制 和 布 局 结 构 发 生 了 深刻变 化 ， 初 步 建 立 了 适应 社会主义 市 场 经 济 体制 的高等教育 宏观 结 构 和 新型 高等教育 管 理 体制 的 框架 ， 为 21 世纪初高等教育的 发展 奠 定 了基 础 。 关键词 ： 高等教育 管 理 体制 ； 条块 分 割 ； 部 门办 学 ； 布 局 结 构 调整 上世纪 90 年代 ， 随着改革开放尤其是市场经济 体制改革目标的确立 ， 即社会主义计划经济体制转变 为社会主义市场经济体制 ， 在 1992 年全国高等教育 工作会议的推动和 1993 年颁布的 《 中国教育改革和 发展纲要 》 等重要文件的指引下 ， 我国高等教育体制 尤其是管理体制进行了一系列重大而深刻的变革 。 这 些改革基本解决了我国高等教育宏观管理中 “ 条块分 割 ， 多头管理 ” 等问题 ， 破除了部门办学 ， 形成了中央 和省两级管理 、 以省为主统筹管理的新体制 。 通过这 些改革 ， 我国高等教育管理体制和布局结构发生了深 刻变化 ， 一个适应社会主义市场经济体制的高等教育 宏观结构和新型高等教育管理体制的框架已初步建 立 。 教育部当时分管高教管理体制改革的副部长周 远清同志 2003 年在为笔者的 《 世纪之交的中国高等
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需要 ， 也因为当时的国际环境 ， 我国不但在经济上学 习苏联模式 ， 建立了高度集中的计划经济体制 ， 而且 在高等教育上同样也学习苏联模式 ， 建立起仿效苏联 的高等教育体系和高等教育制度 。 其中最突出的就是

1952 年到 1953 年实施的院系调整 ， 确 立 了 “ 培 养 工
业建设人才和师资为重点 、 发展专门学院 、 整顿和加 强综合大学 ” 的方针 ， 调整的重点是 “ 整顿和加强综合 大学 ， 发展专门学院 ， 首先是工业学院 ” ［3］， 仿效苏联 高等教育的类型调整我国高等教育结构 ， 分为综合大 学 （ 设文理学科 ） 和专门学 院 （ 按 工 、 农 、 医 、 师 范 、 财 经 、 政法 、 艺术 、 语言 、 体育分别设置 ） 两种 。 在全国范 围内 ， 对高等学校的院系进行了调整 ， 对高等教育的 资源和布局进行了重组 。 当时全国主要的大型企业由 中央各业务部门直接管理 。 与这种体制相适应 ， 中央 教育主管部门管理综合性大学 、 理工 、 师范和外语院 校 ， 中央各业务部门也创办并管理主要为本行业 、 本 部门培养专门人才的单科性高等院校 。 1954 年 ， 全国 共有高等院校 188 所 ， 由省 、 区 、 直辖市管理的学校只 有 17 所 。 1955 年 ， 全国高等学校发展到 227 所 ， 全部 由高等教育部和中央各业务部门领导 。 至此 ， 我国学 习苏联模式 ， 确立了 “ 部门办学 ” 的体制 。 与此同时 ， 院 系调整的另一个重点是对高等学校内部结构的改造 ， 政府加强了对高等教育的直接控制和具体管理 。1952 年 11 月 ， 专门成立了高等教育部 ， 将 “ 全国高等教育 的方针政策 ， 进度计划 （ 包括学校的设立或变更 ， 院系 和专业设置 ， 教学任务 、 基本进度和财务计划等 ）、 重 要的规章制度 （ 如财务制度 、 人事制度 ）、 教学计划 、 教 学大纲 、 教材编审 、 生产实习事项 ， 进一步统一掌握起 来 。 凡高等教育部关于上述事项的规定 、 指示或命令 ，

教育 — —— 规划 、 体制与发展 》 一书写的序言中指出 ： “ 世纪之交的十几年 ， 是中国高等教育改革和发展的 最好时期之一 …… 在各项改革中 ， 高等教育管理体制 的改革起到了关键性的作用 。 可以说 ， 正是由于高等 教育管理体制实现了历史性的重大改革与创新 ， 才开 创了有中国特色高等教育体系的新局面 ， 并为新世纪 中国高等教育的持续发展奠定了坚实的基础 。 ” ［2］在 十多年之后 ， 回顾并反思当年改革的背景 、 历程 、 贡献 及不足 ， 对于深化高等教育管理体制改革的认识 ， 促 进高等教育科学发展 ， 仍有一定的意义与价值 。 一 、 改革的背景 为什么上世纪 90 年代我国要对高等教育管理体 制进行重大变革 ？ 要认识这一问题 ， 必须从新中国高 等教育管理体制形成的过程和独有的特性出发 。 新中国成立以后 ， 为适应当时经济 、 社会发展的

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全国高等学校均应执行 。 如有必须变通时 ， 须经中央 高等教育部或由中央高等教育部报转政务院批 准 。 ” ［4］至此 ， 确立了国家举办高等教育事业 ， 中央政 府统一领导和管理高等教育的体制 ， 并形成了中央政 府统一领导和管理下的部门办学模式 。 从 1956 年起 ， 随着 “ 三大改造 ” 的完成和社会主 义建设高潮的掀起 ， 我国开始反思苏联模式 。 毛泽东 《 论十大关系 》 及中共八大政治报告 ， 已经表明中国开 始探索根据中国国情走自己的路 。 在经济建设方面 ， 当时开始发展区域经济和各地企业 。 在高等教育方 面 ， 各省 、 自治区 、 直辖市根据各地经济社会发展的需 要 ， 逐步创办并管理一批高等学校 。 1965 年 ， 全国共 有 434 所高等学校 ， 其中由高等教育部直接管理的

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的转变 ， 部门办学难以为继 。 1993 年以来 ， 国务院各 部门 ， 特别是专业经济部门进行了大规模的机构改 革 ， 部分部委改组为企业或经济实体 ； 部分部委改组 为事业单位 ， 成立了行业总会 ； 其余仍然保留的部委 也开始精简机构 ， 转变职能 。 国务院机构改革带动了 投资和管理方式的一系列变化 ， 对高等学校发展有着 重大影响 。 影响最大的是 ， 政府对各部门的经营性投 资由拨款改为贷款 ； 部门的非经营性投资 （ 高等学校 的基建投资都列为部门的非经营性投资 ） 大幅度减 缩 。 1993 年 10 月 ， 国家教育发展研究中心组成的课 题组对 36 个部委 （ 共有直属高等学校 281 所 ） 的教育 投资状况进行调查分析 ， 大体可分为以下三类 。 ①最 困难的有 18 个部委 （ 有直属高校 127 所 ）， 占部委总 数的 50% 、 直属高校数的 45% 。 这 18 个部委的直属 高等学校的基建经费在连续几年大幅度下降之后，

34 所 ， 由中央各业务部门管理的 149 所 ， 由省 、 区 、 市 政府管理的 251 所 。 全国逐步形成了中央和地方分别
举办并管理高等学校的 “ 条块分工 ” 的体制 。

1978 年 ， 我国进入改革开放新时期 ， 在高等教育 宏 观 管 理 体 制 上 有 选 择 性 地 恢 复 和 继 承 了 60 年 代
“ 条块分工 ” 的体制 。 1982 年 ， 全国高等学校中 ， 由中 央 48 个部委 （ 包括总局和专业总公司 ） 直接管理的高 校为 237 所 ， 在校生 330941 人 ， 占全国高等学校在校 学生总数的 29.2% ； 在中央部门直属高等学校中 ， 重 点高等学校为 59 所 ， 占全国重点高等学校的 61.5% 。 到 1993 年 ， 全国普通高等学校共有 1065 所 ， 招生 94 万人 ， 在校生 253.55 万人 。 其中 ， 中央业务部门的直 属高等学校 325 所 ， 占 31% ； 招生 31.1 万人 ， 占 34% ； 在校生 85.3 万人 ， 占 34% 。 在上世纪 90 年代高等教 育管理体制改革之前 ， 我国的高等教育管理体制是一 种国家集中计划 、 中央政府各部门 （ 特指 “ 条 ”） 和省级 政府 （ 特指 “ 块 ”） 分别投资办学和直接管理的体制 。 这 种体制是与社会主义计划经济体制相适应的 ， 调动了 各部门 、 各地方发展高等教育的积极性 ， 为我国经济 和科技事业的发展 ， 为国家现代化建设 ， 培养了大批 人才 ， 做出了历史性贡献 。 但是这种体制与改革开放 的大局 、 与市场经济体制 、 与新时期人才培养的要求 是不相适应的 ， 亟待改革 。 随着市场经济体制的确立 ， 原来主要由 “ 条条 ” 转 向主要由 “ 块块 ” 设定和规划国民经济的发展 ， 随着经 济规模的迅速扩大 ， 高等教育发展的新要求不断出 现 ， 那些在历史上发挥过重要作用的 “ 条块分工 （ 事实 上早已逐步演变为 “ 条块分割 ”）、 自成体系 ” 的高等教 育管理体制难以适应时代的要求 ，“ 条 ”“ 块 ” 分割的弊 端及其所带来的问题日益严重 。

1993 年又有较大幅度的减少 ， 不少部委无力拨付教 育补助费 。②勉强维持办学的部委有 11 个 ， 占部委总 数的 31% ， 共有学校 90 所 ， 全部是本科学校 ， 占部委 本科院校总数的 32% 。 这些部委给高等学校的基建
费大体保持上一年的水平 ， 但由于物价上涨因素 ， 实 际经费也有较大幅度的下降 。③对高等学校的基建投 资 ， 当时还能保持往年水平并有一定数额专项补助的 部委有 7 个 ， 占部委总数的 19% ； 直属学校有 64 所 ， 占部委学校总数的 23% 。 这些部委大多是实行经费 大包干 ， 如交通部 、 铁道部 、 邮电部和石化总公司等 。 从经济体制改革和政府机构改革总目标着眼 ， 通 过对部门办学历史和现状进行分析 ， 可清晰地看出 ， 对部门办学的管理体制进行根本性改革势在必行 。

2． 造成高等学校的重复建设和教育资源浪费及
低水平办学 。 条块分割 ， 自成体系 ， 各自封闭办学 ， 直 接导致部门和地方在低水平上重复设置高等学校和 专业 ， 造成资源配置的不合理 。 中央部门和地方分别 办学并直接管理 ， 地方政府中各业务厅局也要自己办 学 ， 造成大的条块分割和小的条块分割 ， 乃至大小块 块 、 条条也分割 ， 形成各自 “ 小而全 ” 的封闭体系 。 在条 块分割的体制下 ， 一些已经设置的院校和专业 ， 由于 本部门或本地区对人才需要有限而不能发挥应有的 作用 ； 而另一些部门或地方又根据自己有限的需要 ， 投资新建同样或类似的院校和专业 。 这样 ， 使得学校 的规模效益降低 ， 办学条件也难以改善 。 据统计 ，1992 年 ，13.1% 的 本 科 院 校 在 校 生 不 足 1000 人 ，15.2% 的 专科学校在校生不足 600 人 。 这种低效益的办学状 况 ， 同我们 “ 穷国办大教育 ” 的国情很不适应 ， 大家都 吃不饱 ， 也吃不好 ， 从而影响了整体办学效益和办学

1． 随着社会主义市场经济体制确立和政府职能

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水平 ［2］99。 由于部门和地方 “ 条条 ” 和 “ 块块 ” 分别办学 并且直接管理 ， 各自从局部出发 ， 从部门看是多元的 ， 但从全国看却有相当一部分是低水平重复设置 。

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必然导致了 “ 封闭办学 ”， 不管办学任务如何 ， 不问需 求层次 ， 在各自的地域或部门领域盲目追求专业设置 的 “ 大而全 ”， 自成体系 ［2］317-318。 由于国家包揽办学 ， 统 得过 死 ， 管 理 过 多 ， 又 实 施 了 部 门 办 学 ， 导 致 办 学 分 割 ；封 闭 办 学 ，致 使 学 校 缺 乏 生 机 和 活 力 ，不 能 快 速 地 、 主动地根据经济社会发展的需求和人才市场的变 化对办学的形式和内容做出相应调整 ， 既影响了办学 水平的提高和办学效益的提升 ， 也难以适应市场经济 运行的客观要求和培养高素质人才的时代使命 。 二 、 改革的必要性 在当时的历史条件下 ， 如果不改革这种条块分割 和 “ 统 ” 与 “ 包 ” 的体制 ， 不解决由这种体制所造成的高 等教育在结构 、 布局 、 质量 、 效益等方面所存在的诸多 问题 ， 我国高等教育就很难进一步健康发展 ， 就不能 适应改革 、 开放和社会主义市场经济的需要 ， 不能适 应我国科教兴国战略 、 可持续发展战略以及经济增长 方式转变的需要 ， 就不可能完成我国社会主义现代化 建设服务的历史重任 ［2］100-102。

3． “ 条块分 割 ， 多 头 管 理 ” 的 机 制 造 成 单 学 科 性 院校过多 ， 学校规模小 ， 办学效率低下 。 在上世纪 80 年代末 90 年代初 ， 我国高等学校的办学效率一直受
到有关部门和学者的关注 。 早在 1986 年 ， 世界银行对 我国 136 所重点高校生均成本和规模效益进行了实 证分析 ， 指出中国高等学校存在着规模小 、 效率低的 现象 。 80 年代我国高等教育规模扩大采取了 “ 外延 式 ” 的发展道路 ， 学校数量从 1978 年的 598 所增加到

1986 年的 1075 所 ， 而当时全国高等学校在校生平均 规模低于 2000 人 ， 有的高校甚至只有 200-300 人 ， 远 低 于 同 期 发 达 国 家 高 等 学 校 3000-4000 人 的 水
平，这 种 “外 延 式 发 展 ”给 我 国 高 等 学 校 造 成 了 布 点 多 、 规模小 、 资源浪费严重 ， 办学效率低下的格局 。 而 这种局面的形成是与 “ 条块分割 、 多头管理 ” 的管理体 制密切相关的 。 各高等学校由于隶属于部委或地方 ， 只能根据部门的需要而非教育规律或学校实际来培 养人才 。

1． 只有改革原有的高等教育管理体制 ， 才能适
应建立社会主义市场经济体制的需要 。 在社会主义市 场经济体制下 ， 市场在资源配置中起基础性调节作 用 ， 除极少数特殊的行业之外 ， 经济发展将不再主要 由行业的业务主管部门以条条的形式来规划和组织 ， 相应的人才培养就应该改变过去那种主要由行业的 业务主管部门进行规划和组织的做法 。 在市场经济条 件下 ， 从我国的国情出发 ， 高等教育应按照中央和省 级人民政府两级管理 、 分工负责的原则进行规划和组 织 ， 更多地面向地方培养人才 ， 同时兼顾行业部门的 需要 。 在条块分割的原有体制下 ， 各部门 、 行业的高校 自成系统 ， 封闭发展 ， 高校虽设在地方 ， 却很少与地方 发生关系 ， 为地方服务不够 。 这说明 ， 条块分割的原有 体制与社会主义市场经济体制下人才培养和使用的 基本趋向不相吻合 。 很显然 ， 如果高校设置和人才培 养仍然条块分割 ， 则很难适应市场经济体制的需要 。 此外 ， 在市场经济条件下 ， 各行各业越来越需要通过 人才市场去获得所需的人才 ， 高校办学应在越来越大 的程度上主动适应人才市场的变化 。 如果高校不能在 宏观管理下依法自主办学 ， 就很难适应市场反映出来 的人才需求的变化 ， 培养出具有市场竞争力的社会所 需要的各种合格人才 。 因此 ， 必须改革原有的体制 ， 淡 化和改变学校单一的隶属关系 ， 不断扩大高等学校的 办学自主权 ， 自觉调整服务面向 ， 合理利用教育资源 ， 增强高等教育为地方和区域经济服务的力度 ， 以适应 社会主义市场经济体制的需要 。

4． 导致人才来源单一化和部门所有制 。 许多行
业包括政府部门干部的来源 、 工程技术人员的来源单 一化 ， 主要来源于它的部属院校 。 这种近亲繁殖所造 成的很多问题对于干部素质的提高 、 工程技术人员和 师资队伍的提高 ， 都带来一种无形的负面影响 ， 妨碍 了人才的竞争 、 人才的交流 ， 它是封闭的 、 缺乏生机和 活力的 。 导致这一问题的根源是部门所有制 。 各部 门管辖的高等学校只关心部门所需要的人才培养问
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题 。 某些国家发展需要的专业 ， 也由于部门所有制的 障碍而难以建立和发展 。 这种状况也堵塞了人才分配 和流通的渠道 ， 导致学校 、 行业外人才供应不足 ， 系统 内人才被迫改行 。 中央部门创办的高等学校以及省级 业务部门管理的高校多为本行业 、 本部门开设学科和 专业 ， 学校行业性强 ， 许多学校按产品 ， 甚至按产品的 零部件和工艺方法设置专业 ， 或者本来通用性很强的 专业带上行业 、 部门的帽子 ， 使专业面更窄 ， 导致毕业 生知识面狭窄 ， 适应性较差 ， 发展后劲不足 。

5． 造成高等教育发展缺乏生机和活力 。 当时高 等教育体制弊端可以概括为 “ 一包 、 二统 、 三分割 、 四
封闭 ”。“ 包 ” 即国家包办大学 ， 对学校包投资 、 包经费 ， 对学生包培养 、 包就业 ；“ 包 ” 得过多必然导致政府 “ 统 ” 得过多 ， 高等学校基本上没有自主办学权 ， 毕业 生没有自主择业权 ， 缺乏人才流动机制 ， 阻碍了教育 竞争 ， 人才竞争 ；“ 分割 ” 即条块分割 ， 自成体系 ； 这又

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2． 只有改革原有的高等教育管理体制 ， 才能顺
应现代高等教育的发展规律 ， 有利于避免造成高等教 育的新一轮重复建设 。 现代科学的发展越来越呈现出 综合化的趋势 ， 学科之间的相互交叉 、 渗透日益增多 。 经济 、 社会的发展也越来越需要更多的复合型人才 。 这就要求高等学校学科 、 专业不能过于单一 。 学校只 有具有多种学科的氛围才有利于人才的成长和学科 的发展 ， 才能增强学校深入社会 、 提升为社会服务的 能力 。 因此 ， 高等学校向多学科发展是符合教育规律 的 。 但问题是 ， 在当时情况下 ， 用何种方式来实现高等 学校向多学科或向综合的方向发展更好 ? 是通过管理 体制改革 ， 发展多种形式的联合办学或合并办学来解 决 ， 还是任由每一所高校自我膨胀 、 自我发展来解决 ？ 答案只有一个 ， 就是主要通过改革高等教育管理体 制 ， 大力发展多种形式的联合办学或合并办学来解 决 。 这样做效益更好 ， 质量更高 ， 更有利于我国高等学 校布局结构的合理调整 。 如果都靠自我膨胀 ， 外延发 展 ， 各校设置许多新的学科 、 专业 ， 势必造成高等教育 的新一轮重复设置和重复建设 。 这不仅会打乱人才的 科类 、 专业结构 ， 而且也是低效益的和有限的教育投 入所达不到的 。 当时面临的局面就是全国绝大部分高 校几乎都在向多学科发展 ， 不同程度地造成了重复建 设 、 人才浪费 、 教学质量滑坡等问题 。 由此也可看出 ， 当时抓紧进行高教管理体制改革是多么必要 。

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扩大和落实办学自主权 ； 第四是深化学校内部管理体 制的改革 ， 包括治理结构 、 人事制度 、 分配制度改革 、 后勤社会化改革等 。 管理体制改革最终要归结到政府 和学校的关系上来 ， 把这个问题处理好了 ， 高等教育 管理体制改革才能说最后基本上完成 ［2］322-329。 世纪之交的我国高等教育管理体制改革 ， 在上述 四个方面都取得了不同程度的进展 ， 但重点放在了当 时最为迫切的前两个方面和高校后勤社会化改革 ， 取 得了历史性的突破和实质性进展 。

1. 基本解决 了 高 等 教 育 的 “ 条 块 分 割 ” 问 题 ， 破 除了部门办学体制 。 改革部门办学体制大致分为三个
大的阶段 。 第一阶段是从 1985 年 《 中共中央关于教育体制 改革的决定 》 到 1992 年 ， 为酝酿阶段 。 酝酿包括思想 上的酝酿 、 观念上的变革以及实践当中零星的探索 。 第二阶段是从 1992 年到 1997 年党的十五大召 开 ， 为探索阶段 。 1992 年国家教委正式把解决 “ 条块 分割 ” 的管理体制提上议事日程 ， 正式部署开展实施 。 先后于 1994 年 、1995 年 、1996 年和 1998 年在上海 、 南昌 、 北戴河 、 扬州召开了四次会议 。 这一阶段的主要 特征是探索思路 、 积累经验 、 制定政策 ， 集中的体现是 李岚清副总理从 “ 共建 、 合并 、 划转 、 合作办学 、 企业科 研单位参与办学 ” 等五种形式的改革实践中总结并提 出的八字方针 ：“ 共建 、 调整 、 合作 、 合并 ”， 这实际上也 是四个方面的基本改革途径 。 在这一期间 ， 重要的探 索包括一批学校的合并调整 ， 极少数部属高校的先行 下放试验 。 如原国家教委 1992 年开始与广东省共建 中山大学和华南理工大学 ， 原国家教委直属的广州外 国语学院下放广东省 ； 再如外经贸部只保留一所部属 高校 ， 其余全部放到地方或与其他院校合并 。 这些都 是早期的探索 。 在这一期间 ， 组建了一批引人注目的 综合性或多科性的高校 ， 如四川联合大学 、 扬州大学 、 延边大学 、 南昌大学 、 上海大学 、 青岛大学等 。 由于当 时思路并不是非常清晰 ， 尚处于探索阶段 ， 所以存在 这样或那样的问题 ， 但总体讲方向是正确的 ， 也取得 了很大成绩 。 第三阶段为 1997 年党的十五大召开以后 ， 再具 体一点是 1998 年的扬州会议以后 ， 称为全面推进的 阶段 。 这个阶段的基本特征是加大力度 ， 加快步伐 ， 全 面推进 。 党的十五大报告提出要 “ 加快高等教育管理 体制改革步伐 ”。 1998 年元月在扬州召开的第四次高 等教育管理体制改革座谈会 ， 贯彻党的十五大精神 ， 李岚清副总理发表重要讲话 ， 从此 ， 加快了高等教育 管理体制改革的步伐 。

3． 进行高等教育管理体制改革 ， 是深化高等教
育体制改革的迫切需要 。 高等教育管理体制改革是高 等教育体制改革的重点和难点 。 高等教育管理体制改 革不仅涉及高等教育事业本身的结构 、 布局 、 发展战 略 、 资源配置 、 办学规模 、 效益等重大问题 ， 而且关系 到中 央 、 地 方 政 府 的 很 多 部 门 、 行 业 、 单 位 的 管 理 权 限 、 投资体制 、 利益分配等重大问题 。 对高等学校来 说 ， 高等教育管理体制的改革不仅关系到能否真正面 向社会依法自主办学 ， 而且对于调整和优化办学层 次 、 科类 、 专业结构 ， 提高办学水平 、 教育质量 、 办学效 益等都有重要关系 。 高等教育管理体制中存在的诸多 问题 ， 是当时制约高等教育改革和发展的 “ 瓶颈 ” 因 素 ， 因而解决这些问题的要求也最迫切 。 三 、 改革的主要方面 高等教育管理体制改革主要包括四个方面 ： 第一 是要解决部门办学体制问题 ， 实际上是解决 “ 条条 ” 和 “ 块块 ” 的关系 ； 第二是要解决中央与地方的关系 ， 就 是如何扩大省级政府发展高等教育的自主权和决策 权 ； 第三是要理顺政府与学校的关系 ， 政府和学校双 方的责任和权利是什么 ， 怎样将其规范化 ， 总体讲是

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这一阶段我们打了三大战役。 第一大战役是

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起来 。 当时确立了 “ 四个结合 ” 的工作思路 ： 一是把高 等教育管理体制改革与高校布局结构调整结合起来 ； 二是把普通高校的体制 、 布局调整与成人高校的体 制 、 布局调整结合起来 ， 统筹高等教育资源 ； 三是把高 等教育管理体制改革与高校内部管理体制改革结合 起来 ； 四是把 “ 条条 ” 与 “ 块块 ” 结合起来 ， 但以 “ 块块 ” 为主统筹高等教育管理体制改革 。 个别有条件的也可 以将高等教育管理体制改革与科技管理体制改革结 合起来 ， 主要是西北农林科技大学的组建 ， 并入的单 位除高校外 ， 还包括中国科学院的研究机构和地方的 研究机构 ， 这也可以说是一种试点 、 一种试验 。 当年结合高等教育管理体制改革 ， 在布局结构调 整当中主要做了以下四件大事 ： 第一 ， 高等职业技术教育得到大力发展 。 1997 年 到 1999 年批准成立了 92 所职业技术学院 ， 这是新中 国成立以来的第一批高职院校 ， 高等职业技术教育正 逐步为人们所认识 。 第二 ， 将本科 、 高专 、 中师三级师范教育转变为本 科 、 高专两级师范教育 。 我们要努力提高国民素质 ， 培 养创新性人才 ， 逐步实现高等教育的大众化 ， 首先要 把教师问题解决好 。 中等师范毕业生当教师已经难以 适应国家对人才培养的要求 ， 所以在大多数地区中师 要逐步停办 ， 资源要重组 。 第 三 ，高 校 在 空 间 、地 域 上 的 布 局 ，重 心 适 当 下 移 。 “ 适当下移 ” 这种提法是否科学可以再研究 ， 总的 是讲不能把我国的高校集中在省会城市 ， 本科院校 、 高职院校要逐步向地级市州延伸 ， 培养当地用得上 、 留得住的人才 ， 其基本目的是为了更好地为农村 、 农 业 、 农民服务 ， 为地方社会经济发展服务 ， 也是为了更 好地适应在改革开放中已经发生并还在进行中的生 产力布局的重大变化 ［2］228,246-247， 所以我们提出本科院 校在经济发达地区要逐步向地级市延伸 ， 即使在西部 地区的省份 ， 也有相对发达的地级市 ， 也应注意适当 发展本科院校 。 有些地方不是很发达 ， 则要在地区一 级部署高等职业院校或高等专科学校 ， 要按照这样一 个思路来进行 。 上世纪末的 3 年时间 ， 教育部在考核 、 评议的基础上大约审批了 50 多所新本科院校 ， 除了 10 多所在省会城市以外 ， 其他全部在地级市 ， 约 16 个省 、 区的 30 多个地级市 （ 州 ） 填补了本科院校的空 白 ， 这对我国高等教育面向 21 世纪的合理布局起到 了重要作用 。 第四 ， 在通过合并调整组建综合性大学 、 多科性 大学方面下了很大功夫 ， 这有利于高教资源优化配 置 ， 有利于提高人才培养质量 ， 有利于新学科的发展

1998 年抓住政府机构改革的契机 ， 对并入国家经贸 委的 9 个部委所属的 91 所普通高校 、72 所成人高校
以及所属的中专 、 技校进行体制调整 。 可以说这次调 整是建国以来体制调整的最大动作之一 。 91 所普通 高校中的 10 所高校实行中央与地方共建 、 以中央管 理为主 ， 成为教育部的直属高校 ；81 所学校也实行中 央与地方共建 ， 但以地方管理为主 ， 实际上划转地方 。 第二大战役是在 1998 年底 1999 年年初 ， 实施了对原 兵器 、 航空 、 航天 、 船舶 、 核工业总公司等五大军工总 公司所属的 25 所普通高校 、34 所成人高校 、232 所中 等专业学校 、 技工学校管理体制的调整 。 在这次调整 中当时新组建的国防科工委留了 7 所普通高校 ， 其余 学校全部以地方管理为主或划转地方管理 。 第三大战 役涉及 49 个国务院部门 （ 单位 ）、161 所普通高校 、97 所成人高校 、271 所中等专业学校 、249 所技工学校 ， 加起来共有 778 所学校 ， 部门办学体制的改革进入最 后的攻坚阶段 ， 数量最多 ， 任务最大 。 2000 年 2 月 12 日国务院办公厅下发 《 国务院办公厅转发教育部等部 门关于调整国务院部门 （ 单位 ） 所属学校管理体制和 布局结构实施意见的通知 》（ 国办发 ［2000］11 号 ），2 月 15 日国务院办公厅召开主管教育的省长 、 部长会 议 ， 李岚清副总理亲自动员部署 ， 正式启动实施 。 中央 部门最多时有 336 所普通高校 ， 经过 “ 三大战役 ” 的调 整 ， 国务院各部门举办和管理的高等学校只剩下不到

140 所 。 其中 100 所集中在教育部 ， 其他还有十几个 部门举办不到 40 所的高校 。
经过这一系列的调整 ， 应当说我国长期以来与计 划经济体制相适应的部门办学体制基本上解决 。 划转 到教育部管理的直属高校只不过是教育部代表国务 院管理这 100 所最具代表性的高校 ， 这不能说是部门 办学 ， 因为这些都是面向全社会的高校 ； 真正的部门 办的学校只剩下三四十所 ， 并且都是一些特殊部门 ， 如公安部 、 国家安全部 、 外交部 、 国家民委 、 国务院侨 办等 。 在我国特定历史条件下形成并长期存在的与计 划经济体制相适应的部门办学体制的基本结束 ， 是一 项意义深远 、 影响深远的历史性重大变革 ， 是构建我 国 21 世纪高等教育新框架的重大决策 ， 必将在我国 高等教育发展史上留下光辉的一页 。

2． 结合高等教育管理体制改革 ， 对于高等教育
布局结构做出了重大调整 。 在整个管理体制调整过程 当中 ， 我们不是仅仅看成一个学校上收下放 、 这个部 门到那个部门的问题 ， 而且还要与布局结构调整结合

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和科研水平的提高 。 发展综合性 、 多科性大学有两种 形式 ： 一种通过合并调整来解决问题 ， 一种是通过学 校自我发展来解决问题 。 从国家来看 ， 如果每一个学 校都通过学校自我发展来解决问题就会形成前面所 讲的大规模的重复建设 ， 而且未必在短期之内能收到 很好的效果 。 所以我们认为这两种方式中合并调整是 主要的 ， 虽自我发展也是一条路 ， 但不应当成为一种 主要的方式 。 合并调整很重要的一个目的就是在我国 比较快地组建多科性大学和综合性大学 。 1997 年我 国共有普通高校 1020 所 ， 其中本科院校 603 所 ， 专科 院校 337 所 ， 短期职业大学 80 所 ； 国家教委所 属 35 所 ， 中央其他部委所属 310 所 ， 地方所属 675 所 。 成人 高校 1109 所 。 经过合并调整 ， 到 2001 年 ， 共有普通高 校 1225 所 ， 其中 ， 本科院校 597 所 ， 专科院校 628 所 ； 中央部委所属高校 111 所 ， 其中教育部所属 72 所 ， 地 方所属 1114 所 。 成人高校 686 所 。 高校合并过程大致 如下 ：1992 年到 1999 年 ， 一共有 304 所高校合并调 整为 125 所 。 这 304 所高校里有 228 所是普通高校 ，

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们不想绝对化 。 这是三个 “ 三 ”， 如果再加第四个 “ 三 ” 的话 ， 那就是各类高校在东部 、 中部和西部要合理布 局 ， 贫穷 、 落后的地区高等教育也要有一定的布局 。 第二 ， 逐步扩大了省级政府的高等教育决策权和 管理统筹权 ， 初步形成了中央和省两级政府管理 、 以 省级政府统筹管理为主的新体制 。 关于中央政府和省 级政府关系问题 ， 经过酝酿 ，2000 年采取了两项重大 的改革措施 。 第一是授权省级人民政府按一定的程序 和标准批准设置高等职业技术学校 。 原来高等学校设 置权全部集中在中央 ， 集中在教育部 ， 从 2000 年开 始 ， 按照 《 高等教育法 》 的要求授权省级人民政府审批 高等职业技术学校以及高专层次的学校 ， 这样对于因 地制宜地培养大量生产建设管理第一线所需要的岗 位型 、 技能型 、 操作型人才会起到重要作用 。 第二是计 划管理体制改革 。 从 2000 年开始 ， 高专层次的招生计 划由省级人民政府制订 。 这两项重大改革加大了省级 人民政府发展高等教育的决策权和统筹权 ， 对构建面 向 21 世纪的高等教育管理体制起到了重要作用 。 第三 ， 高校内部管理体制改革同步取得了重要进 展 。 最突出的是高校后勤社会化改革 ， 将当时混杂在 一起的管理职能 、 服务职能 、 经营职能三者分离 ， 并分 别采取不同的方针 、 办法进行改革 ， 转换机制 ， 重组资 源 ， 优化队伍 ，， 提 高 效 率 ， 取 得 了 阶 段 性 的 突 破 性 进 展 ［2］248-250。 第四 ， 政府与高校关系的改革 ， 尽管 1998 年颁布 了 《 高等教育法 》， 规范了政府与高校的关系 ， 但世纪 之交这方面的管理体制改革还只是刚刚破题 ， 并没有 多少实质性举措 。 长期以来 ， 我国高等教育管理体制中形成的政府 权力过于集中 、 包得过多 、 管得过死的情况 ， 束缚了学 校自主办学的主动性和积极性 ， 使学校实际上成为附 属于政府的一个机构 。 过去我国高等教育管理体制改 革的几度 “ 下放 ” 与 “ 上收 ”， 都只是解决学校的领导关 系问题 ， 而没有把改革的重点放在使学校具有应有的 办学自主权上 。 结果 ， 换来换去 ， 不过是换了一种依附 关系 ， 至今仍然沿用 “ 属 ” 这一很不合时宜的概念 ， 如 部 “ 属 ” 高校 、 省 “ 属 ” 高校 ， 等等 。 历史的经验表明 ， 学 校只有充分享有必要的办学自主权 ， 使学校具有主动 适应经济社会发展需要的办学活力和自我发展 、 自我 约束的机制 ， 才能够培养出适应中国特色社会主义事 业发展需要的建设者 ， 才能实现在新的历史条件下我 国高等教育的科学发展 。 在世纪之交的高等教育管理 体制改革中 ， 政校关系的改革不是重点 ， 只是有所触 及 ， 因而这应当成为今后深化高等教育管理体制改革

76 所 是 成 人 高 校 ；125 所 中 有 121 所 是 普 通 高 校 ，4 所为成人高校 。 2000 年到 2001 年 ， 高校合并工作仍
在进行 ， 如 ， 在上述 “ 第三大战役 ” 中形成的教育部直 接管理的 100 所高校合并调整为 71 所 ， 净减 29 所 。 在高等教育管理体制与高校布局结构调整相结 合中主要考虑了四个布局结构问题 ： 第一 ， 当时在实际操作中主要考虑了三个 “ 三 ” 或 四个 “ 三 ” 的问题 。 第一个 “ 三 ” 就是学校的类型应当多 样性 ， 以适应社会对人才需求的多样性 。 由此高校应 有三种类型 ： 一种是所谓的研究型大学亦即教学科研 型大学 ， 这应当是少数 ， 学校以本科教学为基础 ， 本科 与研究生教育并重 ； 第二种类型是普通的大学 ， 主要 以本科教育为主 ， 有条件地适当担负研究生培养任 务 ； 第三种类型是高等职业学校 ， 我国目前将其政策 界定为高等专科层次 ， 如同美国的社区学院 、 日本的 短期大学等 ， 这类学校培养的岗位性 、 技能性 、 操作性 很强的人才是社会非常需要的 。 这三种不同类型的高 校应当在我们国家同时存在 ， 都应当科学定位 ， 各安 其位 ， 办出特色 ， 办出水平 ， 培养社会所需要的多样化 的人才 。 第二个 “ 三 ”， 一是面向全国服务 ； 二是面向大 区 、 面向若干省服务 ； 三是面向当地服务 。 让这三类服 务覆盖的高校在一定历史时期之内并存也是必要的 。 第三个 “ 三 ” 就是综合性大学 、 多科性大学 、 单科性院 校合乎比例地并存 ， 这也是必要的 。 我们并不主张只 发展综合性大学 、 多科性大学 ， 而完全不要单科性院 校 ， 有些单科性院校培养的人才质量也是很高的 ， 我

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的主攻方向 。 根据 《 高等教育法 》 相关规定 ， 必须着力下功夫正 确处理政府与高校的关系 ， 真正扩大落实高校办学自 主权 ， 落实高校法人地位 。 要完善高等学校法人制度 ， 保障高等学校法人地位 ， 就必须进一步科学界定 、 扩 大并落实高等学校的办学自主权 ， 进一步扩大和正确 规范高校在招生 、 学科建设 、 队伍建设 、 经费使用 、 国 际学术交流等方面的办学自主权 ； 并在校长任免 、 内 部治理结构等方面进行与时俱进的制度创新 。 建议不 再使用 “ 部属高校 ”、“ 省属高校 ” 的概念 ， 而代之以 “ 国 立大学 ”、“ 省立大学 ” 等 ， 进一步凸显高校的法人地 位 。 规范和引导民办高等教育健康发展 ， 形成 “ 国立大 学 ”、“ 省立大学 ” 和 “ 民办大学 ” 交相辉映的基本办学 格局 。 建立政府主导的多元参与机制 ， 充分发挥社会 相关机构广泛参与高校办学的积极性 。 发展和规范高 等教育中介组织 ， 建立多类型的大学自律组织 。 这项 改革的关键在于能否真正转变政府机构的管理职能 ， 改变政府机关相关机构惯于当 “ 婆婆 ” 的心态 ， 真正实 现政府机构依法行政管理 ， 学校依法自主办学 。 四 、 改革的历史评价 主要在上世纪 90 年代进行的我国世纪之交高等 教育管理体制改革 ， 思想解放 ， 目标明确 ， 实事求是 ， 勇于创新 ， 经过上下互动 、 群策群力 、 艰苦细致的大量 工作 ， 脚踏实地地克服了重重困难 ， 化解了一系列矛 盾和可能的风险 ， 坚定而又平稳地在观念创新 、 制度 创新 、 组织创新中使我国高等教育管理体制和布局结 构发生了深刻变化 ， 为新世纪初高等教育发展奠定了 新的体制机制基础 ， 具有深远的历史意义和重大的现 实意义 ， 是我国高等教育改革发展史上的光辉篇章 。 正如周远清同志所指出的 ：“ 经过几年艰苦的努力 ， 中 国传统的高等教育管理体制和高等教育结构 、 布局发 生了历史性的变化 ， 实现了 ‘ 把一个体制和结构 、 布局 更加合理的高等教育带入 21 世纪 ’ 的预定目标 ， 并为 尽快确立 《 高等教育法 》 规定的高等教育实行中央和 省级人民政府两级管理 、 以省级统筹为主的管理体 制 ， 同时也为中国高等教育在 21 世纪更好地发展 ， 特 别是为在 21 世纪培养高素质 、 高质量的人才创造了 良好的外部环境 ， 奠定了坚实的基础 。 ” 回顾我国高 等教育领域进行的改革 ， 之所以取得举世瞩目的成
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中国高教研究
主 。 ”1997 年 ， 党的十五大提出要 “ 加快高等教育管理 体制改革步伐 ”。 在这几年间 ， 中央领导同志对高等教 育管理体制改革给予了高度重视 。 1996 年 ， 高等教育 管理体制改革座谈会经国务院批准在北戴河召开 ， 李 鹏总理莅临会议 ， 并即席发表了重要讲话 ， 强调了高 等教育管理体制改革的重要性 ， 分析了改革的现状 ， 并对深化改革提出了明确要求 。 李岚清副总理亲自主 抓此项工作 ， 经常对工作的开展进行悉心指导 ， 给予 大力支持 。 在国务院的高度重视下 ， 地方各级党委 、 政 府也对此项工作给予了充分重视 。 在教育系统内部 ， 更是把此项工作作为 “ 一把手工程 ”， 主要领导亲自挂 帅 ， 真抓实干 。 可以说 ， 党中央 、 国务院以及地方各级 党委 、 政府为高等教育管理体制改革提供了强有力的 思想保证 、 组织保证 ， 为改革的顺利进行营造了一个 良好的宏观环境和氛围 。 二是得益于中央 、 省级各有关部门的通力合作 、 紧密配合 。 高等教育管理体制改革实际上是一场深层 次的综合配套改革 ， 不仅涉及作为办学主体的 60 多 个国务院部门 （ 包括总局和专业总公司 ）， 还涉及计 划 、 财政 、 组织 、 人事 、 编制等领域异常繁琐的业务工 作 ， 涉及省级政府各有关部门 。 面对如此巨大的有相 当难度的工作量 ， 所有涉及的部门对于教育部全部鼎 力支持 ， 密切配合 ， 克服了改革中遇到的无数困难和 障碍 ， 确保了改革的顺利进行 。 三是得益于深入细致的调查研究 、 周到务实的制 度设计和实施方案设计 。 在改革进程中始终重视解放 思想 、 统 一 认 识 ， 始 终 重 视 化 解 思 想 、 认 识 方 面 的 障 碍 ， 始终重视不同的具体利益的协调和妥善解决 ， 再 经过认真 、 审慎 、 周密的考虑与分析 ， 在具体工作层面 制订了高度契合实际的可行性方案 ， 把改革 、 调整 、 发 展 、 稳定诸方面目标比较协调地统一到工作部署 、 工 作进展的全过程 ， 保证了工作进程的顺利进展和改革 目标的圆满实现 。 四是得益于所有参与这项浩大工程的机关 、 院校 干部的携手并肩 、 共同努力 。 高等教育管理体制改革 因为其意义重大 ， 涉及面广 ， 牵一发而动全身 ， 对参与 此项工作的每个机关干部和高校的教职员工都提出 了异常严峻的考验 。 当事者不仅要胸怀大局 ， 把握全 局 ， 还要细致入微 ， 明察秋毫 。 每所学校有每所学校的 特点和难点 ， 所以需要在具体工作中对学校一所一所 地熟悉 、 了解 、 论证 ， 工作量之大超出想象 。 所有参与 其中的干部都是凭着高度的责任感 、 事业心 ， 满腔热 忱地 共 同 努 力 ， 辛 勤 工 作 ， 不 懈 奋 斗 ， 才 克 服 重 重 困 难 ， 完成了这一看似不可能完成的任务 。

就 ， 主要得益于以下四个方面 ： 一是得益于领导的高度重视 。 1995 年 ， 时任总理 李鹏同志在国务院政府工作报告中明确指出 ：“ 高等 教育实行中央和省级政府两级办学 、 两级管理的体 制 ， 通过调整 、 改革和联合共建 ， 逐步过渡到以省级为

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当然 ， 回顾 90 年代的高教管理体制改革 ， 也还存 在着某些方面认识不到位 、 不全面 ， 某些工作带有盲 目性和 “ 一刀切 ” 等问题 。 较为突出的是合并高校问 题 ， 个别高校合并之后规模太大 ， 导致管理难度加大 ， 事实上也影响了办学质量 。 还有一些高校合并后的后 续工作不够配套 、 不够到位 、 不够细致 、 不够坚决 ， 导 致一些遗留问题长期得不到应有的解决 。 另一个问题 是 ， 在破除部门办学体制之后 ， 原部门管理的一批高 等学校与企业 、 行业的联系减弱了 。 原有各业务部门 管理与自己业务对口的院校和专业 ， 使学校和对口的 科研单位 、 生产部门直接挂钩 ， 容易实现教学与科研 、 生产的密切结合 ， 有利于促进教学接近生产的实际 ， 也利于安排学生的教学实习实训 。 但高校统一划转地 方后 ， 虽然也采取了一些措施 ， 但这批高校与企业行 业的联系还是有较大弱化 。 学生的实习难以安排 ， 科 研工作与企业需求较过去有较多的脱节 ， 许多科研工 作不是为了解决企业实际生产问题 ， 而是单纯地为了 发表 SCI 论文 。 特别是与行业联系紧密 、 也迫切需要 行业指导的高职院校 ， 改革之后在行业指导方面受到 了比较大的削弱 ， 并且在当时的条件下没有采取有效 措施对此进行弥补 ， 给高职院校的发展带来了一定隐 患 。 再一个问题是 ， 趋同性的重复建设并没有因为改 革部门办学体制而得到根治 ， 实际上这一问题继续以 新的条件 、 新的形式存在 ， 甚至有的更为膨胀 。 最后 ， 解决了 “ 条块分割 ” 的管理体制并不意味着可以形成
2004:96.
参考文献

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“ 块块分割 ” 的管理体制 ， 如何切实防止和解决好新形 势下新形式的 “ 分割 ”， 值得进一步关注和重视 。 当然 ， 这些问题的出现还有着其他一些复杂的原因和背景 ， 但与当时高等教育管理体制改革的不完善 、 实施存有 偏差也有一定的关系 。 至于由原来的主要以大区布局 高等学校 （ 特别是一大批所谓 “ 国家队 ” 的高等学校 ） 转变到基本上以省 （ 市 、 区 ） 布局高等学校所带来的各 种矛盾和问题 ， 解决起来会有一个历史过程 ； 即使在 将来 ， 高等教育资源是否应当强调均衡分布于各个省 （ 市 、 区 ）， 显然也需要一个探索的过程 。 上世纪 90 年代进行的高等教育管理体制改革取 得了巨大的成就 ， 但这项改革还没有完成 。 改革需要 深化 ， 改革永无止境 。 （ 纪 宝 成 ， 中国 人 民 大 学 教 授 ， 北京

100872）

［1 ］ 李岚 清 ． 李岚 清 教育 访谈录 ［M ］． 北京 : 人 民 教育出 版 社 , ［2 ］ 纪 宝 成 . 世纪 之 交 的中国高等教育 — —— 规划 、 体制 与 发展 ［M ］. 北京 : 高等教育出 版 社 ,2003. ［3 ］ 郝维谦 , 龙正 中 ． 高等教育 史 ［M ］． 海口 : 海南 出 版 社 ,2000:85. ［4 ］ 李 刚 ．大 学 的 终 结 — —— 1950 年代初 期 的 “ 院系 调整 ”［J ］． 中国改革 ,2003(08)． ［5 ］ 周远清 . 周远清 教育 文 集 ( 二 ) ［M ］． 北京 : 高等教育出 版 社 ,

2008:664.

Review on the Reform of China ’s Higher Education Management Scheme at the Turn of the Century
Ji Baocheng
（Renmin University of China, Beijing 100872 ）

Abstract: In the 1990s, China ’s higher education management scheme underwent comprehensive and profound reforms, which basically settled the issues brought by fragmented and overlapped macro regulation of higher education. The reforms transform the former higher education architecture that ministries and commissions run universities, and lay foundations for a new management scheme, in which the central and provincial governments are both regulators but priority is given to the provincial government. China ’s higher education management scheme and layout are tremendously changed. And a macro structure of higher education that adapts to China ’s socialist market economy, as well as a new framework of higher education management are thus formed, paving way for the development of higher education in the 21st century. Key words: higher education management scheme; fragmented and overlapped regulation; ministries and commissions running universities; structure adjustment

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  本文关键词：世纪之交中国高等教育管理体制改革的历史回顾，由笔耕文化传播整理发布。